政府监管不到位，食品安全仍存漏洞

食品安全属于公共物品范畴，是政府的责任之一。就我个人自2004年起从事食品安全政策研究的感受而言，中国政府对食品安全问题可谓是高度重视，法律法规和监管体制逐步调整、理顺、健全，然而食品安全问题确实太复杂了，而且监管体系尤其是基层监管仍存漏洞和薄弱环节，监管不到位、监管不力问题依然存在。

在法律方面，中国在2006年、2009年分别出台《农产品质量安全法》和《食品安全法》，以及《饲料和饲料添加剂管理条例》等法规，奠定了食品安全监管的法律基础。在这几部法的出台过程中，本人多次参与了国研中心的修改意见提交工作，印象最为深刻的是2005年4月，在韩俊研究员（现任中央财经领导小组办公室副主任、中央农村工作领导小组办公室副主任）指导下，我和罗丹同志对《食品安全法》的前身《食品卫生法（修订草案试拟稿）》提修改意见，我们总共提交了12条总体意见和50条具体意见，其中关于将《食品卫生法》改为《食品安全法》、增加食品安全风险分析等多条意见都在其后的稿件中得到采纳。《食品安全法》的出台前后历经6年时间，数易其稿，调研和会议讨论很多次，国务院法制办、全国人大和相关职能部门的许多同志都付出了艰辛努力。在此，我作为一名研究者、亲历者和见证人对大家曾经为此倾注的心血点个赞吧。近期，根据需要，《食品安全法》正在修订并向社会征求意见。

食品安全监管体制，自2003年以来共经历了6次重大的改革和调整。

第一次是2003年国家食品与药品监督管理局的成立。食药部门被定位为食品安全的综合监督和协调机构，但这一职能并未很好发挥。

第二次是2004年《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》规定进一步理顺有关监管部门的职责。按照一个监管环节由一个部门监管的原则，采取分段监管为主、品种监管为辅的方式，进一步理顺食品安全监管职能，明确责任。农业、质检、工商、卫生、食品药品监管等部门各管初级农产品生产、食品生产加工、流通、消费和综合监督等环节。其中一个明显的职能调整是将卫生部门承担的食品生产加工环节的卫生监管职责划归质检部门，但当时我们通过对猪肉供应链食品安全监管体系调研发现，基层质检部门力量相当薄弱，与此职能很不匹配。这与其后广布县乡地域内的食品生产加工领域频频出事有一定关系。此后，多部门分段监管体系一直持续到2013年。

第三次是2007年成立国家产品质量与食品安全领导小组。(www.xing528.com)

第四次是2008年国家食药局又划归到卫生部。

第五次是2010年成立国务院食品安全委员会。

第六次是组建国家食品药品监督管理总局，整合了食品安全办的职责、食品药品监管局的职责、质检总局的生产环节食品安全监督管理职责、工商总局的流通环节食品安全监督管理职责，农业部仍负责农产品质量安全监督管理。此次调整终于实现了对初级农产品生产以外食品生产、流通、消费环节的统一监督管理，这算是最符合中国这样一个农产品和食品生产大国的一种食品安全监管体制。此次值得一提的一个调整是将商务部的生猪定点屠宰监督管理职责划入农业部。早该如此了，这么多年基层屠宰场点检验检疫干活的是畜牧兽医人员，监管职责却一直在商务部门。

回头看我2005年完成的博士论文《食品安全保障机制研究》（中国水利水电出版社，2007年），在大量案例和实证研究基础上，“结论”与“政策含义”部分提出中国食品安全监管体系改革的总体思路是：近期内，由多部门体系转变为综合部门体系；长期中，实现单一部门对所有食品的统一监管。而近10年来的改革脉络与此建议基本一致。“政策建议”部分还提到，近期内处理好县级卫生部门和质检部门食品安全监管职能交替过程中存在的一些问题；质检部门应加强食品安全监管技术力量，尽快承担起食品生产环节的监管职能；建议商务部门的生猪屠宰场点审批和监督检查职能移交给实际在屠宰环节起主要监管作用的畜牧兽医部门。可见，从个人建议到达成共识并转化为改革行动是一个长期的过程。