关注重点问题，实现粮食安全全面支持

仔细想想，保障粮食安全的政策就是农业政策的主体。从基本生产条件看，基本农田保护、耕地保护、农田水利建设、农业综合开发等保护和改善农业生产条件的政策都是以保障粮食生产为主要目标。从农业生产看，育种科技、植物保护、耕种收过程中的农业机械化等也是如此。而粮食直补、良种补贴、农资综合补贴、农机具购置补贴这四项补贴，以及粮食最低价收购政策、粮食储备制度、产粮大县奖励等政策的指向更加明确，即是保障粮食供应和市场稳定。国家实行的这些政策对保障粮食安全起到了至关重要的作用，当然也付出了较大的人力、物力和财力。

对粮食安全给予全面支持是各国通行的做法，中国也不例外，而且过去已经这么做了，现在和今后依然会秉持全面支持的策略，从农业生产基本条件、粮食生产、科技创新与推广、补贴与奖励、储备、价格稳定等过程和环节全面支持粮食生产和供应。在全面支持的基础上，重点突出，进一步加强农田水利基础设施建设，加强耕地保护和改良力度，提升农业科技和物质装备水平，继续加大对粮食主产区的资金扶持，完善粮食补贴奖励政策以及最低价收购政策，优化粮食储备制度和市场调控机制，综合提高保障粮食安全的能力和效率。

重点1：治水用水。水是生命之源。自古以来，治水为农业所用是历代王朝的一大任务。文明之初，尧、舜、禹的主要工作就是带领民众治水，大禹治水美名传扬。李冰父子兴修的都江堰水利工程润泽成都平原2200多年，使成都平原成为富饶的“天府”。治理黄河、长江、淮河等江河曾令多少帝王将相寝食难安。如今，随着工程技术的进步，现代人的治水能力与过去比已不可同日而语，洪水肆虐在中华大地上已是罕见，水利灌溉网络也较为齐备，治水用水能力大大增强。今后的重点是，巩固大中型水利工程，积极发展小型农田水利设施，加大以打井配套、桥涵建设、沟渠治理为主要内容的农田水利基本建设投入力度，改造中低产田，建设高标准农田，全面提高农业抗御自然灾害的能力，稳步提高粮食单产和总产。此外，减少水资源浪费，提高农业用水效率，发展节水农业，减轻水污染也是未来治水用水的重点。

重点2：护地整地。没有耕地就没有粮食产出，耕地减少粮食种植面积和产量会相应减少，耕地质量下降粮食产量和品质都会受影响，这是很浅显的道理。不过，近30年来，工业厂房和城市建设占用了上亿亩耕地，化肥、农药过量使用削弱了耕地地力，废水、废气、废渣污染了大量耕地，耕地在数量和质量上受到双重威胁。未来，保护耕地数量不减少、质量不下降是一大重点，压力很大。土地整治是一条不错的路径，通过整治土地，增加耕地数量，提高耕地质量和土地利用效率。

重点3：农业科技创新。改革开放30多年来，中国农业科技高度发展，位列世界前沿，生物技术、信息技术等各种高新科技在农业领域得到应用和推广，农业“高科技”特征显现。农业科技进步贡献率由2002年的42.3%上升至2014年的56%，2013年，中国粮食单产增加对总产提高的贡献率达到68%，充分表明科技成为农业增产的主要因素和农业发展的主要动力。农业科技自主创新成果丰富，建立了超级稻、转基因抗虫棉、矮败小麦、杂交大豆等高效育种技术体系，特别是超级稻研究与新品种选育处于国际领先地位，培育出一大批优质、高产、多抗、广适的农作物新品种，促进了主要农作物的高产和优质。动植物疫情防控和病虫害综合治理技术研究取得重要进展，增强了动植物疫病防控能力。小麦生产基本实现全程机械化，水稻机插、机收和玉米收获机械化快速推进，农作物耕种收综合机械化水平突破60%，实现了机械对人畜力的有效替代。尽管中国农业科技取得重大进展，但仍需看到其中存在的不足，主要是农业科技基础条件差，自主创新能力不强，一些关键领域和重大技术还落后于世界先进水平，农业科技与生产应用脱节，农技推广滞后，“低应用”弊端长期存在。农业科技一直是农业发展的主要力量，未来更将是农业发展的不竭动力，更需要重视农业科技的创新、应用与推广，实施农业科技创新驱动战略，大力支持农业科技改革发展。第一，加快农业科技进步：国家重点支持基础性、前沿性和产业共性的农业科学研究，建设世界一流的农业科研机构，着力提高农业科技自主创新能力，力争在关键领域和核心技术上实现重大突破；进一步引导企业成为技术创新的主体，鼓励企业开展先进实用技术集成配套，创建具有国际竞争力的企业技术研发中心。第二，强化科技成果转化和示范推广，加快科技向现实生产力转化，加强公益性农业技术推广服务体系建设，积极发展社会化农技推广服务组织。第三，建立政府农业科技投入稳定增长机制，鼓励社会资本投资农业科研，建立以政府主导、企业主体、社会力量广泛参与的多元化农业科研投入体系，形成稳定、可持续的投入增长机制。第四，深化农业科研管理体制改革，优化科研力量与机构布局，加强农业科研人才培养，健全农业知识产权保护体系，促进国际农业科研交流合作。第五，积极研究、科学评判、审慎利用转基因技术。

重点4：补贴农民粮食生产。农民种粮收益低，一年种10亩粮食不如打工一个月。因此，直接补贴农民粮食生产仍然是重点。好多基层干部反映一亩地补几十块钱给农民不管什么用，效率低，不如集中起来搞项目建设，做点大事。这话也有点道理，不过种粮直补等“四补贴”是针对以粮食为主的农业生产性补贴，是直接给农民的收益补贴，对粮食生产有直接的激励作用。今后的重点是完善补贴政策，健全补贴机制，提高补贴效率。对小麦、玉米、大豆等主要粮食作物实行良种补贴普惠制，让广大农民都能享受政策带来的实惠。扩大农机购置补贴规模，增加补贴品种，加快推进农业机械化进程。倾斜性补贴种粮大户。

重点5：奖励粮食主产区。又让马儿跑，还让马儿不吃草，这不可能长远。中央财政仍需要加大财政转移支付力度，帮助粮食主产区和产粮大县解决财政不足问题，进一步加大对粮食主产区生产、教育、卫生、文化、交通等社会事业的支持。确保国家粮食安全，重要的一点是需要像重视调动农民种粮积极性一样来调动粮食主产区地方政府抓粮积极性。国家还需要采取有针对性的措施，在产业布局上，鼓励传统农区发挥优势，大力发展粮食产业，在项目安排、资金扶持上给予更大倾斜。加大对粮食主产区农副产品加工业的扶持力度，提高就地转化能力，增加地方财政收入和农民收入。增加对粮食主产区的财政补贴力度和粮食生产补贴力度，根据提供商品粮数量给予粮食主产区财政直接补贴、增加对产粮大县的奖励资金。进一步增加投入，加快粮食主产区质量标准化体系建设，不断提高粮食质量。尽快建立各级财政和各个区域之间的粮食安全责任分担机制和利益平衡机制，完善粮食安全保障基金和粮食风险基金制度，降低粮食主产区负担的基金比例。此外，需要大幅度减免粮食主产区、产粮大县的涉农配套资金要求，减少其业已紧张的财政负担，鼓励这些地区发展粮食和农业生产的积极性。

重点6：粮价适度上涨及价格调控。粮食价格是极其难处理的事情。低了，农民种粮不挣钱，用脚投票，不好好干了，粮食安全受影响；高了，粮价是百价之基，会引发其他商品价格高企。包括粮食价格在内的食品价格是消费品价格指数（CPI）的主要组成部分，占1/3多，是通货膨胀的风向标，而控制通胀一直以来都是保持宏观经济健康稳定运行的必要条件。这么一个逻辑下来，调节控制粮价也就成为宏观调控必不可少的一个内容。把粮价调控在一个区间是国家保持粮价稳定的目标，这个区间的下限要保证农民种粮不吃亏，国家现有的政策武器是粮食最低收购价政策。每年由国家发改委拟定稻谷、小麦等主要粮食品种的最低收购价格，由中国储备粮总公司（简称中储粮）负责实施保护价收购，防止谷贱伤农。粮价的区间上限是不能让消费者因粮价上涨嗷嗷叫，防止谷贵伤民，不能让CPI涨得难看。所以，粮价只要涨得多点，储备粮就会抛出来平抑粮价。在我看来，粮价是长江后浪推前浪中的一浪，粮价的上涨与石油价格、土地价格、劳动力价格、农资价格等的上涨以及钞票多发是相互推动的。粮价如果没有适度涨幅，粮农就会被拍死在沙滩上了，那谁来种粮？只有粮价合理才是农民愿意种粮的最有效信号。(www.xing528.com)

然而，世界是开放的，地球是平的，粮价高低是相对的。由于经营规模小、种植效率低等因素，中国粮价相对低而不挣钱。但在近两年，相对于世界粮食市场，中国粮价又是比较高的。据报道，中国粮食价格近年来持续高于国际市场，成为粮价的世界“高地”。2013年底，中国小麦、玉米价格达到2500元/吨、2250元/吨，都比美国高出约1200元/吨；稻谷价格2900元/吨，比越南高出约1000元/吨。2014年，中国农产品价格依然全面高于国际市场，原因在于美国等粮食生产大国经营规模大、机械化程度高、农业科技尤其是转基因技术水平高等。当前中国粮价很尴尬，相对其他农业产业和外出打工，种粮挣不到钱，需要适度提高，但相对国际市场，中国粮价又比较高。因此，国家或将调整粮价调控政策，改变不断上调的粮食最低收购价政策为目标价补贴制度，也就是对农民生产销售粮食进行市场价与目标价之间的差价补贴，对低收入消费者也进行差价补贴。从理论设计上看，目标价补贴制度很好，但难点在于操作困难，在不同地区市场、不同销售时点上，如何确定合适的目标价，如何补贴2亿多小规模种粮农户，或将费时费力费钱，效果难料。

重点7：粮食储备。俗话说，存粮如存金，有粮不担心。粮食储备是粮食市场及粮价稳定的基础之一，粮食储备像粮价一样也让决策层不省心。粮食储备是千年难题，储备不足，怕手中无粮心中慌，储备多了，各种补贴不少，财政负担重，而且会挤压民众和企业需求。国际公认的粮食储备占消费量的安全线是17%～18%，中国的要高于这一水平，而且可能高不少。据媒体报道，2008年3月至4月（当时，世界性粮食危机传言和预言甚嚣尘上），时任国务院总理温家宝曾几次公开表示中国粮食储备充裕，有1.5亿吨到2亿吨的储备粮，库存水平比世界平均水平多一倍。近年中国粮食连年增产，储备政策稳定，中国的粮食储备足以让大家吃饱无忧。当前的问题是因为国家实行最低价收购政策，而且是敞开收购，农民生产的粮食多数都卖给粮库了，粮库都没地方存粮了，国家的财政负担也不轻啊。

重点8：适度进口。以进口平衡农产品消费需求已经是中国面临的必然选择，反正咱有大把外汇可以花。大豆不算粮食的话，中国的粮食进口量还不算大，谷物进口量一年2000多万吨。但如前所述，其他农产品进口量可就多了。中国应向全球释放稳定、适度的粮食及农产品进口需求信号，利用国际农业资源给国内资源过度利用减减压也挺好，有利于农业休养生息与可持续发展。

重点9：节约粮食，减少浪费。据我们前几年综合其他研究资料做的一个估计，从田间地头的收割到储藏、运输、加工直到进入最后消费环节之前，粮食浪费量占产量大约14%。而进入消费环节的浪费也是惊人的，有数据显示大约有400亿斤。总体估计，粮食浪费就有1000多亿斤至2000亿斤。因此，全社会都要树立节约粮食的观念，并采取必要的节粮行动。谁知盘中餐，粒粒皆辛苦。对于普通消费者，一粥一饭，当思来之不易，为了他人能吃饱，少点浪费，为了个人身体健康没“富贵病”，记住“吃饭七分饱”。

【注释】

[1]《“气候智能型农业”肩负双重使命》，《人民日报》2013年12月6日。