科技创业特区的政策设计

（一）科技创业特区现有政策梳理

科技创业是一项人类经济活动，以创造财富为目的，市场供给与需求使要素在个人（家庭）、企业和政府之间进行交换和循环，实现各自的经济价值。科技人员与科研机构、创业经营者与创业企业、投资者与投资机构、政府官员与政府机构等形成科技创业特区运营的决策与行为主体，他们拥有资源要素，在利益最大化的驱动下，按照各自的目标和准则制定决策，参与科技创业的各项活动。科技创业特区机制创新在于创新各个行为主体的决策和行为的规则设计，使各个行为主体与科技创业特区发展相适应、目标相一致。科技创新创业制度安排的最根本的目的是保证各个行为主体之间的要素交换、利益分配和风险承担的公平与效率。

由于政府掌控了土地批租、财税法规制定、国有资产管理、经济管理与行政管理职能与权限等，所以说，科技创业特区的制度创新与政策突破的主体是政府，本质是如何配置资源、如何分配利益，以实现政府建设发展科技创业特区的目标。

制度安排、机制设计、策略制定最后是落实在一系列政策法规的制定与实施上的。

科技创业特区的制度创新与政策突破除了税收、财政等经济利益上的直接支持外，还包括项目行政审批与服务、土地批租、国有资本投资、公共设施配套以及管理体制等方面。所以，制度创新与政策突破不是简单的经济上扶持，而是创造有利条件、形成有效机制、营造良好环境，以集聚人才、技术、资本等要素，使利益各方在价值最大化目标驱使下，在制度和政策的激励和约束下，理性决策、有效利用资源，实现政策目标。

政策制定与实施的重要原则是目标策略性、全局协调性、整体一致性、连续衔接性和操作可行性。

科技创业特区的政策制定的主要内容包括：

（1）科技企业创办的投资（资本金）、企业新技术产业化项目资金投资，企业科技研发资金投入、企业流动资金融通等；

（2）新办企业经营许可的工商行政前置性审核审批；

（3）技术、经营等专业人才的引进与发展；

（4）经营场地、土地的供给与使用成本；

（5）企业资产（股权、土地及其他无形资产）、债权的转让、收购、兼并等；特别是国有资本、创业资本的投资与资本退出；

（6）企业专业性、技术性服务购买与服务提供；

（7）各级政府及职能部门在履行经济管理、行政管理与服务上的权力、权利、责任与义务等。

针对上述不同领域，组合相应的政策内容，进行制度创新和政策突破，形成各个地区科技创业特区的特殊的政策支撑体系。

（二）科技创业特区政策的理论框架设计

1.建立“科技创业直通车”政策建议

科技创业直通车是指特区为科技创业人员营造“创业无障碍”特殊环境，使掌握具有商业化前景的新技术、新产品、新项目的科技人员和创业者在创办新企业开展经营活动时不受注册资本、经营场地、人事关系等种种限制性条件的制约，基本上做到只要人来、技术来、项目来，就可以在特区创办企业、经营企业。

科技创业同样是企业经营活动，需要资金、场地、设备、人员，需要明确的权利和义务，需要享受权益和承担风险，所以，科技创业直通车是创造一套创业条件与机制。制定新的政策，使科技创业活动既合法合规又便利快捷，既能充分吸引和发挥科技创业人员和技术的作用和价值，又能形成企业创办、经营的基本条件，让企业能自主经营、自负盈亏，创立、生存和发展。

从政策制定上，包括对科技创业企业的人员、项目的认定条件，创业企业设立的条件，为创业企业提供经营场地、前期资金等的相关政策，投资机构、金融机构为创业企业提供投资和金融服务的支持政策，创业企业使用人员的政策支持，创业人员人事关系、工作关系、户籍关系的管理办法，特区载体为创业企业提供条件、提供服务的政策支持等一系列政策制定。比如，可以制定创业者“零首付”注册企业政策、创业者“零租金”首租经营场地办法、科技创业者在创业前三年保留原单位人事编制规定等等。

“科技创业直通车”政策体系和服务体系的建立和完善，将形成科技创业特区的一个主要特色和优势，“科技创业特区”“科技创业直通车”将成为科技创业工作上的新创举、新品牌。

2.建设与发展创业载体的政策建议

构建由科技创业孵化器、科技产业园区、技术创新支持平台等组成的功能性科技创业支撑载体是建设科技创业特区的必要条件。科技创业特区的载体建设与管理的发展方向是功能完备化、服务专业化、资源集约化、投资多元化、经营企业化、管理规范化，形成由政府主导、制订规划、制定政策、配置资源，鼓励社会资本共同投资建设，依靠专业性营运机构经营管理的发展模式。

在载体建设与发展的政策上，包括载体建设投资体制与投融资管理政策，对经营管理载体企业的鼓励、引导与管理的政策，载体建设用地的批租、转让、定价等政策，载体物业资产经营与产权运作政策，载体引进、培育和服务科技企业的政策等。

载体建设需要投入大量的资金，同时载体要求引进优质创业人才和创业项目，并为其提供低成本的软硬件条件和专业的服务。因此，对载体的投资建设和经营管理的企业来说，要通过载体自身创造收入来获取平均的社会资本投资收益率是有缺陷的，为了使载体能够发挥良好的功能和履行服务培育科技创业的任务，使载体健康运营和可持续发展，政府需要制定一系列配套的扶持政策与管理办法。例如，进一步明确批租用于载体建设土地的性质、用途和操作程序，使获取土地的成本最低，允许部分土地及物业向特区高新技术企业转让，但必须符合园区发展规划与管理体系，并在房产税、土地增值税等税收上给予优惠，以使载体运营的现金正常流转，良好发展。又如，载体通过引进培育科技企业，创造税收的同时，政府应向载体及科技企业依据纳税比例给予奖励，鼓励载体及科技企业持续稳定的增长与发展。(www.xing528.com)

建立创业导向型土地综合开发模式。特区内，土地开发以创业为导向。优先安排创业土地开发，并围绕创业，安排基础设施、商业设施、生活设施及其他配套项目。

制订合理的土地价格体系。依据地块内土地开发性质的不同（创业用地、公共设施开发还是商业性开发），制订相应的土地价格，拉开适当的价格差别。

鼓励通过商业开发支持创业设施和公共设施开发。给予开发商返还土地出让金等扶持，对其开发地块内属于自主建设创业设施和公益设施部分的土地，可考虑在一定范围内增大土地出让金的返还比例。

根据创业效果予以创业用地价格补偿。根据创业企业的技术水平、对特区内产业的引领作用以及就业人数等指标，可以实行地价奖励等办法补偿。

3.引进与培养人才的政策建议

人才是创新创业特区建设的最为关键的因素。人才政策可以参照中共北京市委员会、北京市人民政府于2011年3月4日发布的《关于中关村国家自主创新示范区建设人才特区的若干意见》中的相关政策框架，并结合创新创业特区建设的实际，为创新创业人才构建良好的发展氛围和广阔的发展空间。

充分发挥高等院校的人才优势。支持高等院校利用自身优势，结合特区的发展需求开展新的学科建设，开设创新创业培训课程。支持特区内的企业接收高等院校学生实习和就业，促进企业与高等院校合作培养创新型人才。支持特区内的企业、高等院校、科研院所的负责人举荐人才承担重大科技创新和产业化项目。

结合目前教育部的“卓越工程师”计划、专业型硕士培养计划，推广特区内的企业与高校联合培养创新性人才和实践型人才，实现招商引智。

加大吸引国内外人才力度。推进掌握高端技术、具有经营头脑和国际眼光的领军人物的集聚。在继续大力引进归国人员的同时，也要加大对既有国际视野，又熟悉国情的本土人才吸引的力度。

制定特区创新创业型人才发展规划，建立健全人才培养、使用、流动、评价等机制，为特区内的人才发展提供服务和保障。支持特区内的机构根据需要引进高端领军人才和高层次人才。

对人才不求所有但求所用。突破户籍藩篱，鼓励外地外籍人才进入特区进行创业，对这些创业者予以具有户籍者同样的待遇。宽容创业失败，建立创业失败者的退出通道。允许国内外在职人员到特区创业，给予的政策和待遇参考外地外籍人员。

允许科技人才技术致富。特区内的科技人员可以采取职务科技成果入股、科技成果折股、股权奖励、股权出售、股份期权、科技成果收益分成等方式，对作出贡献的科技人员和管理人员进行股权和分红激励。

鼓励科技人员以知识产权、科技成果等无形资产入股的方式在特区创办企业。中国公民以自然人身份在特区出资兴办中外合资、合作企业，经审批机关批准后，予以登记注册。可以集中办公区作为住所登记、支持企业转换组织形式，开展股权和债权作价出资试点。

4.扶持科技创业企业发展的政策建议

除了建立“科技创业直通车”的相关政策和措施，鼓励和吸引国内外科技人员来科技创业特区创办企业之外，对区内已经创办的科技企业，技术创新型企业等同样需要建立完整的、连续的支持发展的政策体系，包括支持企业引进技术人才和紧缺经营管理人才，企业技术创新、技术改造、知识产权获取与保护等，企业新科技项目上马的资金筹措，科技企业在创业板、中小企业板、海外证券市场上市融资等一系列企业发展上的支持政策。

制定吸引跨国公司地区研发总部入驻科技创业特区的财税政策。先行先试，吸引跨国公司地区研发总部入驻，使它们成为创业企业技术与市场的巨大支持。

对特区内创业企业和技术创新程度高的产业给予财税优惠政策，税收给予属地化征收、新增部分按比例分配的差别政策，专项用于科技创业特区的功能建设，争取将区内营业税等降低到国内低水平。

5.发展科技金融的政策建议

大力发展各类金融机构。支持科技创业特区吸引银行、保险、担保等各类金融机构入驻，争取在相关金融政策（如担保公司的担保额与注册资本比例等）上有所突破，鼓励抵押贷款咨询等金融中介行业在特区内发展。

支持特区内创业企业的融资需求。对区内创业企业予以资金融通的便利。实施“科技型中小企业成长计划”，通过政策聚焦和资金扶持，引入创业风险投资，鼓励特区中小企业沿“科技企业→特区技术创新示范企业→市科技小巨人企业→上市科技企业”的路线发展，不断做大做强。

特区应该设立科技创新资金、产学研合作发展资金、创业投资资金、科技孵化资金以及重大科技项目落实匹配补助资金等各类扶持措施，用于支持各类科技企业的发展和壮大。

引导创投、私募基金支持创业企业。政府引导设立VC、PE，支持区内创业企业。可以考虑由财政或市国资委提供引导资金，特别是按照“特区特办”的原则，应该在支持力度上能够有所突破。

支持VC和PE的成长。VC和PE对科技创业企业的发展与壮大具有十分重要的作用，而VC和PE本身也是许多高端人才创业的重要领域。要鼓励和支持VC和PE的人才在特区内创业，扶持VC和PE创业企业的发展壮大。

鼓励VC和PE对区内企业投资的同时，也支持其向区外企业投资，把扎根于特区的VC和PE做强做大，使以VC和PE为特征的支持科技创业的金融业也成为特区的一大产业。