上述的发展和挑战都表明，需要一个更广阔的视角来审视扶贫任务。一方面因为经济发展的成功，另一方面因为综合性的经济改革已彻底地改变了中国的经济结构，需要解决的问题（贫困）在很多关键领域都已经发生了质的变化。问题性质的变化意味着，不能仅仅着眼于现有的贫困地区的发展，而是要在更大的范围内拓展扶贫议程，既要拓展扶贫努力的空间覆盖范围，又要在扶贫努力的基本目标、所采取的手段和方法等方面加以拓展：
第一，收入和消费贫困的概念本身需要加以拓展，不仅应该能够满足基本的衣食生存需要，还应该满足针对全部人口的一系列更广泛的基本需要和能力要求。
第二，政策和结构的变化以及风险对当前贫困的重要影响，都表明需要在农村和城市地区建立一个更大的社会保障体制。
第三，公共服务的市场化改革，使得人们在改革前所能普遍享受到的基本卫生和教育服务大多不复存在，为此有必要重新关注这一目标，并把它作为扶贫总体议程的一个组成部分。
第四，为了提高经济增长对减轻贫困的贡献，需要通过有效的方法使贫困人口能够享有更多的机会，更充分地参与经济增长过程。而这不能只靠增加农业收入来实现，还要通过非农就业，实现人口迁移对减轻贫困的潜在效应。
第五，贫困人口的分布更加分散，这意味着可能需要重新调整政策重点，从关注贫穷地区转向关注贫困人群。
第六，城乡之间以及农村内部和城市内部不平等的迅速扩大，意味着在整体扶贫议程中需要涵盖平等目标的实现。
要提出并制定一个更广泛的扶贫议程，就应该认识到：在过去的四分之一世纪里，中国在治理艰巨的持久性贫困问题上已经获得了巨大成功，在此期间，中国也越来越富裕和繁荣。这两个方面的发展都意味着，中国已有能力制定内容更广泛的扶贫议程来迎接挑战，并且保证这个扶贫战略与全面建设小康社会的目标相符合。
相关政府部门并非没有注意到上述的变化和趋势，例如，近年来出台的一系列政策措施都表明，政府正越来越致力于在扶贫、社会保障以及人类发展等方面推出一个更大的议程。近年来，中国政府针对各种新挑战所采取的政策措施包括：
（1）2000年开始实施的西部大开发战略，其目标是通过开展基础设施建设、扶持人力资本形成、环境保护、改善地区投资环境，以及促进当地的资源型产业发展实现“西部的全面开放”。
（2）重新调整扶贫投入的方向。以地区为基础的扶贫投入已经于2001年从原来指定的592个国家级贫困县转变为14．8万个贫困村。这种调整部分地考虑到了贫困人口分布的分散性，即众多的贫困人口并不居住在政府指定的国家贫困县之中，同时一些贫困县中也有很多非贫困人口。
（3）完善城市社会保障体制。尽管没有明确的官方城市贫困线，但自20世纪90年代中期以来，随着对国有部门进行经济重组以及“铁饭碗”制度被打破，中国政府迅速地建立起了一套城市社会保障体系。这种不断发展的新的城市社会保障体系有以下三个方面的主要内容：第一，对国有企业的下岗职工提供帮助，该项目如今已合并到失业保险制度中；第二，建立以收入为基准的最低生活保障制度（即低保）；第三，建立包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险在内的社会保险项目。
自2003年以来，各项工作的步伐逐渐加快：
（1）支持农村剩余劳动力转移的培训计划。2004年，中国政府开始实施一项涉及多个政府部门的计划，即培训和转移农村劳动力的“阳光工程”，该计划是为农民提供短期的培训，以便促使他们向城市转移，实现非农就业。
（2）该计划的目标是在2010年前培训和转移4000万农民。
（3）废除农业税。中央政府从2002年开始取消对农民的所有地方性非正规收费，但把正规的农业税率从2%～3%提高到7%，以部分地弥补地方财政的不足。后来，中央要求地方政府将此税率每年减少1～2个百分点。到2006年年底，所有的农业税费被全部废除。
（4）支持农业收入。“十一五”规划期间，农业政策从净税收改变为对农业的净补贴。2004年到2007年期间，国家对农业的直接补贴包括粮食补贴和投入补贴（燃料和化肥）在内增加了2．5倍。
（5）覆盖全国的农村社会救助体系。在这几年的政策调整中，最重要的事件之一或许包括2007年3月国家决定建立一套覆盖全国农村的社会保障体系，即低保，或者叫最低生活保障计划。该计划的部分资金由中央财政筹措。与该计划相似的是前文提到的城市低保计划，它从20世纪90年代末已在城市开始实施，目前为2200多万城市居民提供了收入支持。而在农村地区，直到近期才只有部分省份和县实施了低保计划。然而，在新的政策的实施推动下，农村低保已在全国范围内展开，到2007年年底，农村低保对象已增加到将近3500万人。(www.xing528.com)
（6）农村医疗保障计划。另一项重要的相关措施是加快建立全国范围内的新型农村合作医疗制度。该制度是一种新型的、自愿参与的农村医疗保险制度，由县级政府负责实施，地方政府和中央政府共同出资进行补贴。该制度于2003年开始试点，现已逐渐扩展，到2007年年底覆盖了全国86%的县。
（7）城镇居民基本医疗保险。作为目前城镇职工基本医疗保险的补充，2007年国家推行了新型城镇居民基本医疗保险（2005年首次试点），从而使城市医疗保险覆盖了城市失业居民、学生和儿童。
（8）城市及农村医疗救助计划。另一个相关的举措是在城市和农村地区快速展开医疗救助计划，为城乡贫困人口和弱势群体缴纳医疗保险费用和共付提供资金救助。该计划于2003年在农村开始试点，2005年在城市试点，之后迅速推广，到2007年年底已覆盖了所有农村县和86%的城市。
（9）义务教育财政改革。在教育方面采用的一项重要的新举措为推行免费义务教育。义务教育财政改革于2006年3月开始，旨在通过免除所有学生的学杂费及书本费，并补助贫困寄宿生生活费（即两免一补政策），在全国彻底实现全民小学和初中教育。改革通过大规模的政府间财政转移来筹资。
因此，我们可以明显地看到，大量的政策出台和执行已经在朝着一个更广泛的扶贫议程方向发展。
选自世界银行东亚及太平洋地区扶贫与经济管理局：《从贫困地区到贫困人群：中国扶贫议程的演进——中国贫困和不平等问题评估》，2009年3月。
【注释】
[1]《邓小平文选》（第三卷），人民出版社，1993年，第372～378页。
[2]《江泽民文选》（第一卷），人民出版社，2006年，第460～464页。
[3]胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》，人民出版社，2012年。
[4]《习近平谈治国理政》（第二卷），外文出版社，2017年，第85页。
[5]阿马蒂亚·森（Amartya Sen），印度经济学家，1998年诺贝尔经济学奖获得者，是自1969年首届诺贝尔经济学奖颁发以来获此殊荣的首例第三世界国家公民。他关注饥饿、贫困以及其他发展问题的研究，包括性别分工与不平等等问题。主要代表作有：《集体选择与社会福利》（1970）、《论经济不公平》（1973）和《贫困的水平》（1980）等。
[6]阿瑟·奥肯（Arthur M．Okun，1928—1980），美国经济学家、耶鲁大学经济学教授，长期以来致力于宏观经济理论及经济预测的研究，并且从事于政策的制订及分析。他的著作甚多，但大多是研究报告，在美国经济学界有相当的影响。他在理论上的主要贡献是分析了平等与效率的替换关系，提出了“奥肯定理”。主要代表作有：《平等与效率：重大的抉择》《繁荣政治经济学》等。
[7]由于这里描述了再分配，税收的武断决定正好低于分配顶层的百分之五，正如转移支付正好高于底层百分之二十的结果一样，这暗示出不平等的“峡谷”。任何现实世界的提议都会把这些抹平，并决定了税收负担和转移支付获益的适当比例。
[8]托马斯·皮凯蒂（Thomas Piketty），法国著名经济学家、巴黎经济学院教授、法国社会科学高等研究院研究主任，主要研究财富与收入不平等。他在《21世纪资本论》（2014）一书中认为市场不是万能的，市场经济会拉大贫富差距，特别是资本与劳动之间的收入差距，必须通过制度优化财富分配。
[9]安格斯·迪顿（Angus Stewart Deaton），英国经济学家、剑桥大学教授，2015年诺贝尔经济学奖获得者。他之前主要从事对收入、储蓄、价格等微观经济现象进行计量分析的研究，后来主要集中在贫困、影响健康的决定因素、福祉等方面的研究。主要代表作有：《经济学与消费者行为》《伟大的印度贫困辩论》和《逃离不平等：健康、财富和不平等的起源》等。
免责声明：以上内容源自网络，版权归原作者所有，如有侵犯您的原创版权请告知，我们将尽快删除相关内容。
