制度变迁：中国社会企业发展之路

从中华人民共和国成立以来到改革开放,经济体制由计划经济变革为社会主义市场经济,引发劳动就业制度和社会福利制度等一系列制度的改变,这都对社会企业的发展起到了一定的影响。

1.计划经济时期

1949年,中国经济处于崩溃边缘,经济发展水平较低,国家缺乏进行大规模提供福利的经济基础(Mishra,1982),于是借鉴苏联的制度安排和政策模式,福利提供和职业福利待遇主要局限于工作单位之中,整体公共福利事业落后。由于受经济增长局限,形成为生产而生产的不良局面,不断改善人民生活和最大限度满足社会需要的根本目的被弃置(刘继同,2003)。

1956年,社会主义基本经济制度在中国全面地建立起来,高度集中的计划经济体制建立了统包统配的计划就业体制,这样的条件下催生了社会福利企业,属于计划经济时代国际主导型福利制度的产物。

民政部门对自救性生产单位进行全面统一规划,将相当一部分改变为专门安置残疾人的企业,成为后来的社会福利企业。传统的福利制度包括三部分,民政福利、职工福利和其他福利。中国的传统福利制度是一种混合模式：民政福利和社会救济混合,职工福利中工资与福利混合,民政福利、职工福利与其他福利相混合。并且是典型的城镇福利制度,75%农民只享有5%的财政性福利份额。其缺陷在于,传统福利制度的非社会化,导致社会结构主体各方的角色错位,传统福利制度不公平,因此需要进行改革以适应现代经济环境。

1958年召开第四次全国民政会议之后,社会福利生产的概念及其包含的内容、经营方针和分配原则等也逐步明确。经过几次调整,这一时期的社会福利生产单位有四类：一是社会保障性的福利生产,主要指由残疾人参加的生产;二是为社会事业服务的生产,主要指假肢工厂、聋人助听器厂等;三是生产自救性的福利生产,主要是以烈、军属以及城镇贫困居民为主组织起来的生产自救形式的福利生产单位;四是社会改造性的生产,即游民改造工厂。

2.社会主义市场经济时期

1978年改革开放以后,由计划经济体制向社会主义市场经济体制的改革促进了社会企业的进一步发展。1985年民政部“大连会议”指出,社会福利工厂虽有特殊性,但企业是其基本属性,要把提高经济效益作为发展和巩固社会效益的前提。此后民政部门的职能从直接经营管理转向监督、协调和服务,福利企业变行政管理为经营服务型。1988年,开始了为期3年的福利企业清理整顿工作,建立了一整套行政监督程序,使福利生产的行政管理制度逐步完善。同时其举办主体也逐步多元化,不只局限于国家,而是延伸到社区、团体、机关、街道、家庭等,逐步形成有中国特色的社会福利事业,进入稳固发展阶段。福利单位、福利企业和社会事业单位改革,就是要改变不符合市场经济体制发展要求的运作模式,重新建立政府和社会组织之间的“伙伴关系”“合同关系”“购买关系”等准市场模式。更强调福利主体的多元化格局而不是局限于政府国家承担所有公共福利事业。社会事业单位的社会化改革,实质就是将社会职能和责任归还于社会的行动,利用创新方法挖掘潜在劳动力与商业价值,在市场竞争中激发社会企业竞争活力和动力。充分发挥社区作用,强化社区营造,提供社区服务,解决综合性社会问题,其涉及领域更向卫生、医疗、教育、科技等拓展。(www.xing528.com)

在由计划经济体制向社会主义市场经济体制转变的过程中,我国的就业制度和就业机制发生了重大变化,国家改变了计划经济体制下统包统配的就业制度,逐步过渡为市场经济条件下的市场就业,实行国家促进就业、市场调节就业和劳动者自主择业的市场就业新机制。统包统配的就业制度也配合福利企业的运行解决了当时严峻的就业问题和贫困问题。而当下自主择业和新型福利制度下,我国社会企业的发展也是朝着更充分利用社会资本和人力资源、用创新的方法解决社会问题的方向。

20世纪80年代以来,中国在政治和经济体制方面发生的许多重大变革直接或间接地促成了公民社会的发展和社会企业的涌现。市场导向的经济体制改革极大地提高了生产力和人民生活水平,这是促进民间组织蓬勃发展的最深刻的经济根源。而政府日益重视法制和法治,转变职能,大幅度放权,在很多社会经济领域,政府不再履行直接管理职能而是转交给相关民间组织(俞可平,2002)。

改革开放以来,在推进社会福利社会化的进程中,中国逐步改变了单纯由政府举办社会福利机构的模式,广泛调动社会力量参与兴办福利事业,促进社会福利事业的发展。20世纪90年代中期,随着国有经济体制改革的逐步深化,数以千万的国有企业员工下岗失业,此阶段相配套的“再就业工程”政策出台,“再就业服务中心”在全国各地相继成立,在1998—2004年,为2 160万国有企业下岗人员实现89%的再就业,之后是劳动就业服务企业的发展,是我国特有的为解决经济体制转轨带来的严重失业问题而创办的经济组织,具有强烈的时代特殊性和本土色彩,以社会效益优先,经济效益并重,具有就业导向型社会企业的典型特征。这种以“再就业服务中心”为平台实现的下岗职工非正规就业模式是中国市场改革时期新兴社会企业的典型代表(时立荣,2005)。

非正规就业组织(又称社区就业实体)容纳了为市场竞争所排挤和抛弃、承担经济发展代价的准失业和失业群体,主要通过从事社区经济服务解决低技能人员的就业问题,政府予以相应的就业优惠政策。其特征在于既能够解决就业又能够弥补社会保障缺失造成的贫困。2001年,劳动与社会保障部与其他八部委联合发布了《关于推动社区就业工作的若干意见》,旨在结合市场转型期社区服务需求快速增长的现实,寻求解决城市大规模结构性失业的有效路径(余晓敏等,2011)。根据该政策,社区就业实体可以提供各类以社区服务为主的就业机会,包括保洁、保姆、老人看护、商品递送、社区治安、物业管理、社区环境管理、健身与娱乐等。

3.改革深化时期

近十年间,政府与市场在一些社会发展领域上效用减弱,非营利部门发挥着日益重要的作用,根植于非营利部门发展的社会创新,社会事业多元化改革,引发了中国各种类型的社会企业的蓬勃发展,涉及就业、社会服务、扶贫、教育、医疗等众多社会发展领域。近年来,随着社会福利体制逐步向市场化、民营化转型,由于政府政策的支持和鼓励,涌现了不少由民间力量投资和管理,通过市场化经营获得收入的非营利组织,也具有社会企业特征。一些社会照料类社会企业,比如养老服务组织“天津鹤童”还有以照顾长期服刑人员子女的“北京太阳村”,都是典型代表。还有综合性社区服务中心,比如“上海浦东新区罗山市民会馆”善于汲取多部门资源,实现了“政府委托、社团营运”的托管模式,是现有研究中的典型案例。

20世纪90年代起,扶贫事业的发展中兴起了小额贷款项目,旨在广泛动员政府部门以外的社会和市场资金,充分发掘受益人群自身的发展潜力。2008—2010年,中国银行业监督管理委员会和中国人民银行,以及国务院相继出台了《关于小额贷款公司试点的指导意见》《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》。在良好的政策环境下,扶贫类小额贷款组织取得了一定发展,“北京富平学习”堪称该类社会企业的典型代表。