粮食政治：华盛顿的战略牌之一

“洪范八政，食为首政。”在粮食问题上不能侥幸、不能折腾，一旦出了大问题，多少年都会被动，到那时谁也救不了我们。我们的饭碗必须牢牢端在自己手里，粮食安全的主动权必须牢牢掌控在自己手中。^[1]

——习近平

美国前国务卿亨利·基辛格有一句名言，“如果你控制了石油，你就控制了所有国家；如果你控制了粮食，你就控制了全人类。”这个由洛克菲勒家族一手栽培起来的哈佛高材生，曾是世界外交史上最有权力的纵横捭阖者。基辛格直言不讳地把粮食政治提升到国家战略武器的新高度，在身兼尼克松政府国务卿和总统国家安全顾问二职期间，他始终把石油地缘与粮食政治作为其外交政策的核心。基辛格的判断，得到了大多数美国权力操控者的认同，前美国农业部部长厄尔·巴茨曾露骨地对《时代》杂志说：“美国不会对那些不听美国话，甚至始终强烈反对美国的国家施以粮食上的援助，粮食对于华盛顿来说，是一种武器，而且是我们在谈判时所用的最重要的工具之一。”^[2]美国中情局的一份报告更是直接指出：“第三世界国家缺粮，使得美国得到了前所未有的一种力量，华盛顿对于广大的缺粮者实际上就拥有了生杀予夺的权力。”^[3]

1970年，智利民选总统萨尔瓦多·阿连德上台，这个新上任的马克思主义者让时任美国总统尼克松坐立不安。在国务卿基辛格的主导下，尼克松立即停止了对智利的各项援助计划，首当其冲的是智利极度需求的粮食援助。在美国国务院和中情局的策划下，右翼的智利富裕地主着手破坏粮食生产，使得进口粮食数量倍增，大大消耗了智利的外汇储备，接踵而来的粮食短缺引爆了中产阶级的愤怒，加剧了国内混乱局势。直到1973年皮诺切特发动军事政变，阿连德被杀，美国又随即恢复了对智利的粮食援助。粮食政治构成了美国阴谋颠覆他国政权、获取地缘政治利益的重要一环，类似智利这样的案例可谓不胜枚举。1965年，美国向陷入粮食危机的印度采取限制出口粮食的政策，迫使印度改变其对美国入侵越南的外交政策。1974年，美国向陷入经济困境的埃及提供粮食援助，迫使埃及萨达特政府恢复由于1967年“六日战争”而中断的两国关系，并接受美国的中东和平计划。1991年，苏联解体前后，美国为了鼓励戈尔巴乔夫民主化思维，把粮食作为促使苏联和平演变的重要工具，向苏联提供大量粮食援助。2002年，朝核危机中，克林顿政府把粮食援助作为朝鲜放弃核战略、稳定半岛局势的重要政策手段。^[4]

华盛顿对于粮食武器的运用可谓炉火纯青，屡试不爽。而这背后，首先就是美国农业资源的巨大的复合性优势。

美国农业的复合性优势

美国丰富的农业资源可谓得天独厚，深得老天爷的青睐。

首先是自然资源优势。美国的耕地面积超过28亿亩，占全球耕地总面积的13%。美国70%以上的耕地都是连绵分布的大平原和内陆平原，便于大规模的机械化作业。此外，美国耕地土壤肥沃，有机质含量高，非常适宜农作物生长。美国本土气候以北温带和亚热带气候为主，雨量充沛且分布均匀。富饶的国土资源、适宜的大陆气候为美国成为全球农业领跑者提供了必要的物质基础。

广阔的国土面积，使得美国早早地形成了全球规模最大的农业种植带，包括东北部和新英格兰的牧草乳牛带、中北部的玉米带、大平洋小麦带、南部的棉花带以及太平洋沿岸的综合农业区等。广阔的农业带使得美国能最大程度地发挥自然条件优势，形成规模效应，通过大规模的机械化生产、标准化生产和专业化生产，大幅度地提高了农业生产效率。凭借只占全国人口总数不到2%的600万农民，美国一跃成为全球第一大农作物出口国。2015—2016年，美国粮食总产量占据全球总产量的16%，其优势出口作物玉米和大豆全球占比均超过1/3，出口贸易方面，美国传统农作物出口份额达到25.7%，大豆和玉米的出口份额更是高达40%以上。

其次是农业科技优势。美国农业高科技的优势主要体现在三个方面，包括农业机械化、农业生物技术和农业信息化。

美国农场的机械化设备种类繁多、配套齐全，高度的机械化水平基本能覆盖从耕地、播种、灌水、施肥、喷药到收割、脱粒、加工、运输、精选、烘干、贮存等所有生产环节。畜牧饲养以及农产品的加工，同样也完成了高度的机械化与自动化。大规模的机械化极大地提高了美国农业的生产效率，每一个劳动力可以耕地450英亩，可以照料6万—7万只鸡、5 000头牛，可以生产谷物10万千克以上、肉类1万千克左右，养活98个美国人和34个外国人。^[5]

美国已经从传统农业进入生物工程农业时代，以转基因技术为代表的生物工程技术使得美国已经具备了改良动植物的能力，这为提升农产品品种、品质、产量等提供了技术保障。目前，全球最大的20家农业生物技术公司中有10家在美国，以孟山都为代表的美国农业跨国公司掌握了90%以上的转基因生物技术专利。发达的农业生物技术确保了美国的世界第一农业强国地位。

作为最早进入信息化社会的国家，美国同样在农业信息化层面遥遥领先。信息化技术全面渗透进入美国农业产业链条，促进了“精准农业”的兴起，大大降低了生产成本，提高了生产效率与国际竞争力。农民通过3S技术^[6]实现农作物的精准化种植，由此降低生产成本，提高种养效率。通过网络信息系统，农民及时、完整、全面掌控市场信息，并据此调整生产和销售策略，减少盲目经营风险。

最后是产业化优势。美国农业已经形成了融合一、二、三产业，从上游到下游的高度整合的农业产业链条，各大环节彼此协调配合，最大限度地优化了资源配置，形成了十分成熟发达的农业产业化体系。

美国农业产业化的主体是美国大型的农产品加工和销售企业。以粮食为例，美国的农业大型跨国公司ADM、邦吉和嘉吉公司，是世界排名前三的粮食加工、储运和贸易的公司，它们不仅掌握了80%的粮食交易量，而且拥有粮食的定价权，具备了在全球粮食市场上呼风唤雨的能力。

多维的复合性竞争优势，赋予了美国农业强大的国际竞争力。世界银行的数据显示，2015年，中国农业工人人均创造的增加值为1 465美元，而美国农业工人人均创造增加值则高达80 538美元，也就是说中国农业的劳动生产率仅为美国的1.82%。^[7]除了劳动投入效率的巨大差距外，中国的农产品单产水平也远远落后于美国，玉米单产为美国的54%，大豆是美国的55%，牛肉平均单产是美国的38%，而生产成本却远高于美国，每50千克的中国小麦、玉米和大豆的人工成本分别是美国的7.4倍、22.57倍和14.73倍。^[8]中国农业与美国农业的现实差距，可能是大多数发展中国家农业与美国农业巨大差距鸿沟的一个缩影，“高效率+低成本”的双重优势，保证了美国农产品能够持续不断地撬开世界市场大门。

自20世纪70年代尼克松政府抛弃布雷顿森林体系以来，美国常年保持了巨额的对外贸易逆差，这种利用美元霸权主导的贸易体系被世人称之为“寄生性攫取型经济”。相比于大多数产业的颓势，美国的农业却能一直保持极强的国际竞争力，是美国重要的出口创汇部门。2013年，增加值比重只占到GDP1%的美国农业，农产品出口总额达到1 477亿美元，占到了当年出口总额的9.35%。美国长期占据了世界第一大农产品出口国的交椅，国际市场份额一直保持10%以上。自20世纪60年代以来，美国的主要农产品国际市场占有率居高不下，大豆的平均市场占有率高达70%，玉米是54%，小麦和棉花也达到30%以上，主要农产品巨大的市场占有率更是赋予了美国农产品强大的市场定价权。^[9]更为可怕的是，美国农业一直处于“战略性休耕”的状态，生产潜力还远远没有释放。美国1/3的土地还处于休耕状态，农作物也是一熟制，合理密植技术也未充分利用，美国完全可以短期内轻而易举地提高30%—50%的粮食产量。

粮食援助养肥了农业巨鳄

第二次世界大战以后，美国成为战后资本主义世界的唯一超级大国，为了稳定百废待兴的西方阵营，遏制苏联的扩张以及争夺真空状态下的第三世界，美国凭借其农业巨大的生产剩余，将粮食政治作为重要的战略武器搬上了历史舞台。

冷战大幕刚刚拉开。1947年，时任美国国务卿马歇尔提出了著名的“马歇尔计划”，而粮食武器就是该计划重要的组成部分。马歇尔提出，为了缓解欧洲极度匮乏的粮食供应，消除内部不稳定因素，防止欧洲穷国的无产阶级联合起来反对资产阶级，减少“赤化”的可能性，对欧洲的粮食援助必不可少。战后的欧洲面临普遍性的大面积饥饿，第二次世界大战前西欧的粮食供应还主要依赖东欧国家，随着政治铁幕的高高拉起，这一供应被迫中端。战争的罪魁祸首德国的情况最为严重，数百万人正在饥饿中等待着死亡之神来临，马歇尔计划共计投入130亿美元，而其中的25%用于购买美国的粮食。^[10]

1954年，美国国会通过了第一个指导美国粮食援助的《480号公法》，签署法案的艾森豪威尔总统表示，《480号公法》为美国农产品永久性扩张，为美国及其他国家的长久利益奠定了基础。《480号公法》是一个明显带有冷战色彩的法案，明确提出“通过粮食援助帮助受援国加快民主化改革进程”，以及禁止向苏联和其他东欧国家输出粮食。在《480号公法》的指导下，美国向非洲、拉美和东南亚等第三世界国家输出了大量的粮食援助，以诱导这些国家走上资本主义的发展道路。20世纪六七十年代，美国还不断加强对南越、柬埔寨、日本、韩国等国家与地区的粮食援助，而这些地方都无一例外地处在封锁社会主义国家的第一道地缘链条之上。

持续30年的对外粮食援助，养肥了一批大型跨国农业巨鳄。嘉吉公司、大陆谷物公司和ADM公司等从家庭农场低价收购谷物，然后通过受国家补贴的粮食援助项目，获得了巨大的利润。与此同时，这些垄断型农业综合企业开始控制美国的农业生产基本单元——家庭农场，并促使中小型家庭农场大量的破产与兼并，截至半个多世纪后的今天，美国的家庭农场数量已经锐减了70%。嘉吉公司的CEO、曾经是尼克松政府农业政策的主要制定者威廉·皮尔斯认为，“为了成为世界上最有效率的农业生产国，传统的美国家庭式农业必须为农业生产的重大革命让路，家庭式农场将变为工厂式农场。”^[11]

1971年，尼克松宣布抛弃布雷顿森林体系，这意味着美元可以任意增发贬值，而不必受到黄金储备的限定。这一重大战略调整，赋予了美国农产品的出口价格优势，直接促使美国由之前的农业保护向农业自由贸易转向。

尼克松力主由美国主导形成全球性的粮食和农产品统一市场，而嘉吉、大陆谷物和ADM等跨国农业巨鳄则是这一政策的坚定拥护者。威廉·皮尔斯一针见血地指出，美国的农业具备规模、效率、技术和资本等复合优势，而这些优势已经让美国成为世界粮食出口的老大。皮尔斯进一步补充，欧洲、日本和其他工业化国家都应该放弃自给自足的农业生产，为美国成为世界粮仓开辟道路，因为美国的粮食更高效、更便宜，这才是自由贸易理论下资源的最佳配置方式，别的都是低效率。^[12]

为了形成出口导向的农业战略格局，美国必须废除保护农业收入的政策，转向以自由市场为导向的企业制，也就是说，传统的美国家庭式农业必须为更有效率的商业化农业、资本化农业让路。美国传统农业的观念被一个简单有力的新格言所取代：“对嘉吉等粮食出口贸易公司有利的政策，就是对美国农业有利的政策！”^[13]

新自由主义农业政策

20世纪70年代末，随着罗纳德·里根和玛格丽特·撒切尔分别登上美英的政治舞台，一种叫“新自由主义”的政治经济思潮粉墨登场。这一思潮宣称要与战后统治已久的凯恩斯主义一刀两断，它鼓吹个人自由、贸易自由和私有化，强调自由市场的重要性，反对一切形式的国家和政府干预。新自由主义者认为市场的自我调节是资源配置的最优越完善的机制，只要通过自由竞争，就能实现资源最佳配置和充分就业，而私有化是保障市场机制充分发挥作用的基础，有必要对公共资源进行私有化改革。

之后的历史证明，这味“新自由主义”的药方被美英广泛地推销到世界各地，并招致了巨大的恶果。40年以来，区域及全球性的金融与经济危机频频爆发，发达国家两级分化，贫富差距不断拉大，中产阶级返贫，拉美、非洲等广大发展中国家则引发了更为激烈的社会动荡。

20世纪80年代初，在农业领域，新自由主义思想开始占据主导地位。新自由主义农业理论最终在世界银行和国际货币基金组织的推动下，被贩卖至广大的发展中国家。这些鼓吹自由化的理论，提出应该取消政府对农业的各项补贴，解除对农产品的价格管制，放开市场，使之与世界市场接轨，同时进行更为自由的土地改革，鼓励土地自由买卖。

讽刺的是，就在新自由主义农业鼓吹各国放弃农业补贴，放开管制的同时，各发达经济体的农业市场却纷纷采取明显的保护主义政策。为了保护脆弱的欧洲农业市场，防止美国廉价农产品的冲击，战后的欧洲开始出台保护性的农业关税政策。美国在东亚的另外一个同盟日本，也高高竖起农业保护的免战牌。欧洲和日本很快地意识到，即使美国是他们最亲密的盟友，他们也不应该将粮食供应的饭碗拱手让于美国，这无疑意味着潜在的巨大的政治与社会风险。

习近平曾言：“看看世界上真正强大的国家、没有软肋的国家，都是有能力解决自己的吃饭问题。美国是世界第一粮食出口国、农业最强国，俄罗斯、加拿大和欧盟的大国也是粮食强国。这些国家之所以强，是同粮食生产能力强联系在一起的。”^[14]

欧盟和日本的农业保护政策延续至今，欧盟每年要花费400亿欧元用于农业补贴和农民收入补助^[15]，占据其财政预算的很大比例，而日本农业更有“被宠坏了的农业”之称，各项补贴形形色色、无微不至，高达500多项。美国的农业补贴也毫不逊色，据美国农业部数据，仅1995—2003年8年间，美国就支付了1 000多亿美元的农业补贴款。大量的政府补贴，使得美国的农产品价格急剧下降，在原本不具竞争力的条件下，迅速碾压了大多数发展中国家的农产品。以中美大豆的价格数据作比较，从1990—2003年，美国大豆的成本价格普遍要高于中国20%—40%，而补贴之后，美国大豆的价格则要大大地低于中国价格，价格优势凸显出来。

长期大量的国家巨额补贴，大多数流入了大型农业跨国集团的口袋之中，加速了美国的农产品大量过剩，又直接压低了主要农产品的价格，促使这些大型农业跨国集团加大了对广大家庭农场的盘剥与控制。与此同时，这些垄断型企业开始掌控从源头、加工到销售的整个食品环节，最终将整个农业生产牢牢地掌控在手中。嘉吉公司、大陆谷物公司以及ADM公司，这3家美国公司在掌握绝大部分的美国粮食供应之后开始将触角伸向国际市场。他们通过游说政府和国际组织极力推动农产品贸易的自由化，嘉吉公司的CEO代表美国政府起草了关于农产品贸易自由化的建议书，并最终通过1944年GATT的乌拉圭回合谈判和1995年的WTO成立，使得农产品自由贸易成为全球规则。凭借政府的巨额补贴所形成的价格优势，美国的农产品迅速占领了发展中国家的市场，造成了大量的中小农户破产。这些垄断资本的国家大鳄们再以极低的价格迅速抄底，收购原材料，抢占土地等稀有资源，逐步控制发展中国家的农业生产。在此基础上再以合资、兼并或收购的方式控制农产品加工、流通企业，进而完成对生产、加工到销售的整个产业链条的控制。(www.xing528.com)

农业领域的新自由主义化，为大型农业跨国集团进军世界农产品市场创造了理论与政策条件。凭借其强大的资金、技术、物流以及丰富的国际农产品期货市场经验，美国的农业巨鳄们迅速地将农业垄断地位扩展到全世界。截至目前，全球粮食80%的交易量已控制在嘉吉、邦吉、ADM和路易达孚4家粮食寡头手中，前3家为美国公司，巨大的交易量也意味着粮食的定价权牢固掌控在这4家垄断企业手中。根据联合国粮农组织的统计，超过2/3的发展中国家原本自给自足的粮食生产体系被摧毁，由粮食净出口国变为净进口国。^[16]这些国家的粮食供应逐步依附于美国等发达国家的公司化的农产品供应体系，一旦垄断集团操控下的国际粮价高涨，这些国家将面临粮食危机和社会动荡。

粮 食 危 机

海地曾经是加勒比海地区最富裕的国家之一，自给自足的农业体系能满足国民95%的粮食需求，但是从1994年海地应美国的要求将水稻的进口关税从50%调减至3%，海地的粮食安全体系就土崩瓦解了。拥有政府补贴的美国大米蜂拥而入，迅速占领了海地粮食市场。

2007—2008年，世界性的粮食危机席卷全球，脆弱的海地粮食供给不堪一击。大豆和水果价格上涨了50%，作为主食使用的大米更是翻了一番，在这个80%的人每天只有不足2美元开支的国家里，饥饿的民众只有通过吃一种由本地干黄泥做的“饼干”来填饱肚子。2008年4月，饥饿而愤怒的民众冲上街头，骚乱爆发了。先是南部城市莱凯，示威者将商店和粮仓洗劫一空，而后骚乱蔓延至首都太子港，饥饿的数千民众要求总统下台。海地的骚乱最终以7人死亡、200人受伤、总理雅克·亚力克西的下台而草草收场。

海地的动乱，只是那一场全球性粮食危机中的冰山一角。2007—2008年短短一年之内，世界主要粮食品种的价格翻了一番，而后的4个月时间又跌回一年前的水平。这种过山车似的大幅价格波动，不仅引发了国际性的粮食危机，更诱引了缺粮的发展中国家爆发严重地缘政治和社会问题。

2008年，继海地之后，包括尼日尔、塞内加尔、布基纳法索等30多个缺粮的第三世界国家爆发了骚乱。这场凶猛而来的全球性粮食危机犹如一场无声的海啸袭击了绝大多数的贫困人口，全球范围内，每天食不果腹、饥肠辘辘的人口超过了8.5亿人。

2011年，粮荒的幽灵又悄悄地潜入了阿拉伯世界。27岁的突尼斯青年布瓦吉吉在政府门口引火自焚，点燃了“阿拉伯之春”的导火索。这场席卷突尼斯、埃及、利比亚、伊拉克、也门等中东、北非地区的社会动荡持续多年，超过140万人死亡，1 500万人沦为难民。“阿拉伯之春”波及范围之广，各国遭受损失之大，前所未有。相比于贫富不均、政府腐败等众所周知的因素，粮食危机在“阿拉伯之春”中扮演了极其隐蔽的角色。中东北非地区的国家大部分是粮食进口国，粮食进口依赖度极高，仅埃及一国每年需要的小麦进口量就高达900万吨，自给率不足五成，加上2007年以来国际粮食价格一直居高不下，消耗了埃及大量的外汇储备。全球性金融危机之后，美联储的量化宽松货币政策给资本市场注入了过多的流动性。2007年8月开始，美联储连续10次降息，美元大量增发的结果是包括石油、粮食等在内的大宗商品的价格暴涨。英国《每日电讯报》一针见血地指出，粮食价格飞涨才是突尼斯和埃及发生社会动荡的导火索。^[17]“环境运动的宗师”莱斯特·布朗说：“粮食生产在全球经济中占据着及其特殊的地位，它是基础产业，任何妨碍其正常发展的制约因素都可能导致经济混乱和社会动荡。”^[18]脆弱的粮食自足体系，加上美元大量增发导致全球垄断粮食市场引发的高价，对于大多数中东北非地区这些本来就积聚着诸如“官员腐败、贫富差距、社会不公”等动乱因子的国家来说，粮价高企之时，就是这些国家危机爆发之日。

政府与跨国垄断资本的联盟

英国阿克顿勋爵曾言：“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败”，那么对于垄断的粮食巨鳄来说，“垄断导致暴利，绝对垄断导致绝对暴利”。对于大多数贫困的第三世界国家来说，粮食短缺是“危”，那么对于这些粮食巨鳄来说，粮食短缺恰恰是“机”。

2008年粮食危机的第一季度，粮食巨鳄ADM公司的财务报表显示，公司的利润增长了55%，另外两家粮食垄断财团嘉吉和邦吉的利润则分别上升了86%和189%。其他农业环节的公司也赚得盆满钵满，垄断全球90%种子市场的孟山都利润增长了44%，化肥垄断企业MOS的纯收入更是暴涨了1 200%。^[19]联合国粮农组织指出：“这些垄断公司通过制定当今粮食体系的贸易规则，通过牢牢控制市场及全球贸易以及运作复杂的金融体系，将粮食匮乏变成了巨额利润。因为人们必须要吃饭，不管粮食有多贵。”^[20]

1960年的埃及还是一个主要的产粮国，完全能够自给自足，而如今，埃及却需要进口大量的粮食。和大多数中东北非国家一样，在美国以及他们主导的国际机构游说下，埃及于20世纪八九十年代把自己的粮食主权拱手交给了美国以及他们的战略盟友——大型跨国粮食巨鳄们。大型跨国粮食巨鳄的高管们在政府与企业之间任意穿梭“旋转门”，成为美国农业对外政策的主要制定者，由粮食巨鳄们掌握的粮食战略已经与美国的石油战略、美元战略紧紧地结合在一起，成为美国控制颠覆他国政权、维持世界霸权的战略武器。

【注释】

[1]中共中央党史和文献研究院： 《习近平关于三农工作论述摘编》，中央文献出版社2019年版，第67、72页。

[2]威廉·恩道尔： 《粮食危机》，中国民主法制出版社2016年版，第43页。

[3]《周立： 美国的粮食政治与粮食武器》，乌有之乡网2008年6月22日。

[4]刘恩东： 《粮食战略政治化： 美国维护全球统治地位的战略武器》，《中国党政干部论坛》2014年第3期。

[5]参见《从机械化到信息化，看美国农业何以能称霸全球！》，中国农业科技信息网2016年9月18日。

[6]3S技术是农业遥感技术(RS)、地理信息系统(GIS)和全球卫星定位系统(GPS)的统称。

[7]于畅、靳睿： 《中国和美国农业竞争力比较分析》，《中国物价》2018年第5期。

[8]同上。

[9]于畅、靳睿： 《中国和美国农业竞争力比较分析》，《中国物价》2018年第5期。

[10]刘恩东： 《粮食战略政治化： 美国维护全球统治地位的战略武器》，《中国党政干部论坛》2014年第3期。

[11]威廉·恩道尔： 《粮食危机》，中国民主法制出版社2016年版，第46页。

[12]同上。

[13]威廉·恩道尔： 《粮食危机》，中国民主法制出版社2016年版，第47页。

[14]中共中央党史和文献研究院： 《习近平关于三农工作论述摘编》，中央文献出版社2019年版，第72—73页。

[15]王帅、王蜜： 《新自由主义与资本主义粮食危机》，《经济理论与经济管理》2012年第4期。

[16]王帅、王蜜： 《新自由主义与资本主义粮食危机》，《经济理论与经济管理》2012年第4期。

[17]徐振伟： 《世界粮食危机与中东北非动荡——以埃及为例》，载于《中山大学学报》2014年第6期。

[18]徐振伟： 《世界粮食危机与中东北非动荡——以埃及为例》，《中山大学学报》，2014年第6期。

[19]王帅、王蜜： 《新自由主义与资本主义粮食危机》，《经济理论与经济管理》2012年第4期。原始数据来源于美国农业部网站。

[20]周立： 《世界粮食危机与粮食国际战略》，《求是》2010年第20期。