平衡探讨：宅基地三权分置的变与不变

我们要改革，但是步子要稳，因为我们的改革，问题复杂，不能要求过急，开始时步子要小，缓缓而行，必须避免反复出现大的“马鞍形”。

——陈云

首张不动产权登记证

70岁的王定龙一头白发，是浙江象山县鹤浦镇小百丈村的一名普通农民。王定龙20多年前就开始外出打工，虽然收入不高，每月才1 000多元，但他觉得总比窝在村里种橘子的收入要好。只有在每年的春节，王定龙一家才会回到村里和亲戚朋友碰面，一家人在村里还有一处两层老宅，面积140多平方米。因为逐步在城里稳定下来，回村的频率减少，老宅也就渐渐被闲置，时间一长，破败不堪，难以居住。

王定龙始终没有把这破屋子当回事，直到前段时间村里有人通知他，有人想出高价要租村里的房子，包括他的房子，他才兴冲冲地赶了回来。让王定龙没有想到的是，签约仪式搞得很隆重，除了蜂拥而至的大批记者，象山县委书记也出席了。当王定龙作为出租方代表从县委书记手中接过宅基地资格权人证书的时候，他意识到手中这本从未见过的证书分外沉甸甸。这是浙江省第一本农村宅基地“三权分置”的不动产权登记证，除了王定龙的资格权人证，承租房屋的民宿开发商也从政府手中领取了使用权人证。

象山县鹤浦镇是全国首批农村宅基地“三权分置”的试点之一。2018年中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中提出：“完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。”“三权分置”维持了原有的集体所有权不变，将原有的农户的占有使用权一分为二，即资格权和使用权，资格权意味着农户作为村集体的一员，依然可以无偿分配一套宅基地，而使用权意味着宅基地可以作为要素商品参与市场流动，不仅可以转让，更可以参与银行抵押。农村宅基地是农村土地改革的“最后一块地”，这一项政策也被认为是一次重大理论和实践的创新，这很可能大大激活广大农村沉睡的宅基地资源，使之迸发出巨量的商业价值。

鹤浦镇小百丈村，位于象山县南田岛的中部，与大沙景区隔山相望，依山傍水，风景秀丽。村里一直以柑橘种植为主要产业，收入瓶颈明显。意识到乡村旅游的广阔前景，村党支部书记王叶永开始盘点村里的旅游资源，老石屋、水库、百亩茶园、千亩柑橘园还有张苍水兵工厂遗迹，毗邻大沙景区的天然优势使得小百丈村具备了旅游开发的潜质，这也吸引到了多家旅游公司的目光，多个投资人看中了小百丈村，然而最终还是少了临门一脚，合作协议难以达成。王叶永始终不明白其中的缘由，最后还是投资人告诉了他其中的原因——与村民签订宅基地租约隐藏着较大的风险。在投资人眼里，承租老百姓的宅基地，仅仅通过一纸租约约束，投资方心里难以安稳。对于投资方来说，这个项目是一个大几千万甚至是上亿的投资，需要长期地投入与经营，一旦房屋主临时变卦想要涨租甚至是收回房屋，投资人将面临巨大的损失，这样的风险在民宿界已经是屡见不鲜，也就是说“产权的不明晰”让投资人望而生畏。

农业农村部副部长韩俊认为，宅基地“三权分置”的改革探索是借鉴了农村承包地“三权分置”的做法，目的是改革现有的宅基地制度存在的问题，即大量农房、宅基地的常年闲置。韩俊列举了武汉市的数据，2016年年底武汉全市1 905个行政村，农村房屋73万套，其中长期空置的农房占到15.8%^[1]，这个比例在东部一些发达城市周边还要更高。韩俊总结说，这些大量的农房和宅基地闲置，任其破败是一个巨大的浪费，利用起来就是一笔很大的财富。

放活还是稳定

在政策制定者眼里，宅基地的“三权分置”是“稳定”与“放活”的某种新平衡，既维护了农村社会组织结构及土地占有关系的稳定性，为现代化提供了社会稳定器与风险蓄水池，又能顺应部分农民想流转宅基地使用权的意愿，同时助力城市资本下乡促进乡村新业态发展，“三权分置”很好地把握住了“变”与“不变”的辩证关系。

然而，在政策制定者内部，也有存在不同的声音。国务院发展研究中心原副主任刘世锦就认为乡村振兴需要在农村土地制度改革方面迈出更大的步子，其中农村宅基地要加快流转速度。刘世锦认为这方面改革进展缓慢的原因在于一些保守的、似是而非的观点。他举例说：“有些人担心，农民把宅基地卖了，去买酒喝，房子没了，无立身之本，以后会出大事，影响这个社会。然而这样的人，一百个里面能有几个？农村有这样的人，城里难道没有？我们不能因为一两个人，就把九十八、九十七个人抹杀掉。”^[2]刘世锦否认了不开放农村土地市场、不允许转让宅基地是保护农民利益的观点，相反，他指出“一个产品真正的价值体现出来需要两个条件，一是产权要界定，二是一定要进入交易，农民有什么东西值钱，那就是块地”。他认为只有放开市场交易，农民才能得到财产性收入的增长，这才是真正的保护农民利益。^[3]

和刘世锦抱有同样观点的还有周其仁。周其仁早年师从中国农村改革政策研究的核心人物杜润生，一直是农村土地制度改革的市场派代表。市场派的共识认为城乡协调发展的根本在于城乡之间能否打通土地、资金、人员等要素的通道，让市场配置资源。市场派的共识在政策中越来越得到体现，《关于实施乡村振兴战略的意见》中就再次明确提出“使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用，推动城乡要素自由流动、平等交换”。周其仁认为中国的农村存在巨大的宅基地存量，然而这笔存量却无法在城乡之间自由流动，更难以变现为巨大的财富，周其仁开出的“药方”很简单：“农民的宅基地问题，在我看来是很简单的经济问题，你愿意留就留，你愿意租给别人就租给别人，你愿意卖就卖。”^[4]

这些年，市场派显然在农村土地政策制定中占据越来越主动的位置，但他们总能感受到一股往后的拉力在牵扯。贺雪峰是“华中乡土学派”的开创人，他在华中科技大学创办的“中国乡村治理研究中心”在中国三农界一直被推崇备至。2011年，贺雪峰主动挑起了一场与周其仁的学术争论，这场关于农村土地制度改革的论战吸引了各大媒体的注意。贺雪峰首先把矛头对准了周其仁牵头推动的“成都土改”。在出版的《地权的逻辑》一书中，他指出“对于大城市、大农村的成都市来说，以农村土地产权改革为核心，以扩大市场化程度为手段的城乡一体化改革，明显存在乌托邦情绪，即使成功对于全国农村也并不具有借鉴意义。”^[5]贺雪峰认为市场化改革导向下，“给予农民更多的土地权利，可能反过来损害农民的利益”。周其仁针锋相对，反驳其观点乃是奇谈怪论，“因为它完全得不到中国土地革命、土地改革、家庭联产承包责任制改革等大量可观察经验的支持”。^[6]贺周二人的火力交叉点集中在多个方面，但其核心争论点乃是土地制度是否应该更市场化。贺雪峰观点犀利，指出土地制度的激进市场化改革将会给农民利益带来损害：“一些学者打着给农民更大土地权利的幌子来为土地私有化鸣锣开道，本质是为资本掠夺农民制造舆论。”^[7]

贺雪峰的观点得到了相当一部分学界专家的认同，温铁军在研究巴西、印度等发展中国家土地制度与经济危机经验之后，指出这些发展中国家的土地集中在少数人手中，城乡之间劳动力的流动呈现单向化而非弹性的双向化，农村由此丧失了现代化稳定器与劳动力蓄水池的天然功能，城市危机一旦爆发，无法将失业人口导入三农，导致危机在城市硬着陆，由此产生出贫民窟这样的城市肿瘤。温铁军在《八次危机》一书中指出自中华人民共和国成立以来，国内发生了八次经济危机，在城乡二元对立的基本体制背景之下，工业化、城镇化以及整个体制改革所产生的制度成本均向“三农”转嫁，因而由城市而引发的经济危机往往可以通过农村实现“软着陆”，原有体制得以维持，而不能向农村转嫁的危机，则导致了硬着陆，并引发了财税金融乃至整个经济体制的重大变革。^[8]温铁军呼吁应该加大对三农的支持，加固三农作为现代化稳定器与劳动力蓄水池的功能，从而对抗各种因外部化引发的经济危机。

以贺雪峰、温铁军为代表的一派意识到现有的土地制度在保护农民利益、维护社会稳定、对抗经济危机等方面发挥着不为人知的重大作用，因此旗帜鲜明地反对激进的市场化改革。在贺雪峰看来，农村宅基地属于村社集体所有，是村社集体成员的农户家庭免费获得、无偿使用的一项基本福利，因此天然带有社会保障的属性，不能简单地看作是财产性权力。中央农村工作领导小组原副组长陈锡文也认为社会保障是不能用来交易的。^[9]

贺雪峰等人担忧，“三权分置”名义上保护资格权，但放活宅基地使用权的背后肯定会加大对使用权的物权保护，从而使得农民的“资格权”变成名义上的，随着城市资本下乡，农民将彻底失去宅基地使用权，宅基地的社会保障功能也会丧失殆尽。(www.xing528.com)

中国的改革素来以渐进化为显著特点，中国社会主义经济建设的开创者和奠基人之一陈云曾总结中国式改革的特点：“我们要改革，但是步子要稳，因为我们的改革，问题复杂，不能要求过急，开始时步子要小，缓缓而行，必须避免重复和出现大的‘马鞍形’。”^[10]习近平指出：“三农问题是关系国计民生的根本性问题。”

笔者认为，在关乎根本性问题的改革上，尤其在涉及农民承包地及宅基地问题上，决策者必然沿袭以往的成功经验——以“稳定”为原则，以“渐进”为特点，以“试点”为手段的改革方式，从而避免出现重大风险甚至是不可挽回的错误。

宅基地“三权分置”是农民承包地改革的一个天然延续，是中国土地制度改革的一项重大理论与实践创新。在保障稳定的基础之上，政策巧妙地构建出弹性的多维产权，既维护了既有的农村社会组织结构，保证了原有的土地占有关系，同时在市场化的方向上迈出了积极的一步，为宅基地要素在更宽广的城乡范围内流动敞开了大门。

2017年中国社科院农村所发布的一项报告显示，新世纪第一个10年，农村人口减少了1.33亿。每年因农村人口的减少，新增的农村闲置住房高达5.94亿平方米，折合市场价格约4 000亿元。2018年，宅基地“三权分置”的改革试点在浙江、山东、安徽等多个省份展开，标志着这项旨在盘活乡村巨量沉睡资产的改革正式启动。

【注释】

[1]2018年2月5日国务院新闻办公室新闻发布会，中央农村工作领导小组办公室主任韩俊、副主任吴宏耀就2018年中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》进行情况介绍。

[2]参见《刘世锦： 要让农村宅基地流转给小产权房出路》，新浪网2018年9月17日。

[3]同上。

[4]参见《周其仁： 改革要斟酌，不能把任何变动都叫改革》，财经网2014年6月25日。

[5]贺雪峰： 《地权的逻辑——中国农村土地制度向何处去》，中国政法大学出版社2010年版，第266页。

[6]参见周其仁： 《给农民更多的土地权利真的会损害农民的利益吗？》，经济观察网2011年7月22日。

[7]参见贺雪峰回应周其仁的评论文章： 《周其仁的地权观点为什么是错的》，爱思想网2013年8月3日。

[8]温铁军： 《八次危机》，东方出版社2013年版，第18页。

[9]参见《陈锡文： 不能老是对不起农民》，土地资源网2010年9月1日。

[10]参见1979年陈云给中央的关于财经工作的信。