中国三农流派之争: 自由市场 vs 小农经济

子曰： 舜其大知也与！舜好问而好察迩言。隐恶而扬善。执其两端，用其中于民。其斯以为舜乎！

——《中庸》

2011年，一场围绕成都土地改革试验的争论吸引了大量媒体的报道。争论的一方是时任华中科技大学教授、乡村治理研究中心主任的贺雪峰，贺雪峰长期从事农村调查，他所带领的研究团队有“华中乡土派”之称，在学界有很高的声望；争论的另一方是知名经济学家周其仁，周其仁曾于20世纪80年代跟随杜润生从事农村政策研究，擅长农村土地制度研究领域，在学界、政界都有很高的知名度。

双方争论的焦点在于以扩大市场化程度为手段的成都农村土地产权改革是否成功。贺雪峰首先开炮，批评周其仁主导的土地改革“成都模式”存在乌托邦情绪，实验成功的可能性不大，即使成功，对于全国农村的借鉴意义也不大。^[1]周其仁则迅速予以反击，他指出贺雪峰提出的“给农民更多的土地权利，可能损害农民的利益”是经典的奇谈怪论，完全得不到中国土地革命、土地改革、家庭联产承包等大量可观察经验的支持。^[2]

周其仁主导的“成都模式”的核心在于“还权赋能”^[3]——既然城镇居民的房屋土地可转让、可入市、可抵押、可分享升值或贬值，顺应市场化改革的方向，那么农村居民的房屋土地也应该可转让、可入市、可抵押、可分享升值或贬值。一句话，农村和城镇的土地应该同地同权，一并纳入统一的城乡建设用地市场。^[4]

成都土地实验以确权和流转为重点，改革进入深水区，尤其是涉及农民宅基地的流转和买卖。一贯为“小农立场”代言的贺雪峰尖锐地批评：“周其仁等学者是打着给农民更大土地权利的幌子来为土地私有化鸣锣开道，本质是为资本下乡掠夺农民制造舆论。”^[5]

周贺之争的背后，实则是三农领域市场化改革探索与小农派守稳思路的一场对峙，是“改革派”与“守稳派”的一场尖锐交锋。这场争论也牵扯出中国三农政策领域的三大流派： 自由市场派、小农经济派和主流政策派。^[6]

自 由 市 场 派

自由市场派，延续了城市改革的发展思路，以产权为切入点，要求“确权确地”、“还权赋能”或者干脆更为直接的土地私有化，从而实现清晰的产权界定，为城乡之间的资源配置与要素自由流动提供必备的产权前提。

自由市场派的思路，以深化市场化改革为导向，以破解城乡二元结构为抓手。在市场派眼中，城乡二元结构是妨碍城乡一体、农业现代化的主要障碍，只有促进城乡之间的要素自由流动，包括农民自由进城、资本自由下乡，市场这只“看不见的手”才能解决好三农问题。因此，自由市场派在政策设计上，一方面，要求给宅基地、农地“确权确地”，赋予农民财产权，鼓励农民在进城的同时，永久性退出宅基地，以耕地经营权等换取进城安居的第一桶金；另一方面，主张城市资本下乡，推动土地流转，鼓励规模经营，以提高机械化水平，提升农业产出效率。

小 农 经 济 派

与追求经济理性的自由市场派不同，小农经济派以国家战略中心任务的大局观为出发点，认识到小农经济是中国现代化的秘密武器，是规避城市经济危机的稳定器与劳动力蓄水池，万万不能自断臂膀。小农经济派认为，中国现代化的首要任务，是加快科技创新，推动产业升级，让中国创造在全球价值链中占据高端位置，这是中国未来30年的中心任务，包括农业现代化都必须服务于这一战略中心任务。而过去40年，小农经济给中国城镇化、中国产业转型升级提供了全方位的强大支持，并且在城市多次发生周期性经济危机时，提供了软着陆载体，是中国取得举世瞩目奇迹的秘密之一。

小农经济派认为，中国目前还有8亿多农民，其中2.8亿农民工，以中国目前的经济发展水平和产业结构，城市还无法为所有进城人口提供体面的收入及社会保障，当前的农村基本经营制度、保护性的城乡二元结构还有巨大的发挥作用的空间，一旦城市发生周期性或输入性经济危机，庞大的进城农民还能返乡，从而避免出现拉美等发展中国家的贫民窟毒瘤，以及随之发生的社会动荡。农业的重点在于保底，是基本的生存保障和社会保险，因此不能被交易，更不能追求经济利益最大化。所以，小农经济派在政策设计上，反对土地流转，反对资本下乡圈地。

两 派 交 锋

自由市场派与小农经济派的主要交锋点，集中在以下几条：

第一，经济优先还是稳定优先？自由市场派的政策设计，是典型的经济理性的表现，希望通过打开城乡要素自由流动的阀门，借助市场之手，促进城乡资源配给的最优化。自由市场派认为小农难致富、老人农业无效率，以资本化农业为核心，以公司制农场、龙头企业为主体，带动规模化农业、设施化农业是提高农业效率、带动农民致富的唯一途径，与此同时，通过不可逆的农民进城，提升城镇化率，进一步拉动内需消费，城乡两侧都能实现经济效率的最大化。小农经济派则认为，资本的大规模下乡引发的土地大规模流转与兼并，将产生大量的失地农民，一旦城市发生危机，在城市找不到工作、得不到生存保障的农民将面对无乡可返的困境，极有可能引发剧烈的社会动荡，中国也就丧失了农村这个现代化的缓冲空间和稳定器。这是危及国家安全的激进变革，不得不谨慎而为之。相反在相当长的一段时间内，应该继续维持小农农业，是中国获得社会结构弹性及走出中等收入陷阱的重要条件。

第二，谁应该为主体，公司还是小农？自由市场派认为，从传统经济学规模越大、成本越低、效率越高的一般规律来看，通过土地流转集中，让大规模资本化的公司来担任农业生产的主体是未来农业的发展方向，美国就是高效率农业的典型。小农经济派认为公司规模化经营农业既无效率又无条件。根据贺雪峰等人在全国各地的调研，资本下乡规模经营，盈利的几乎没有，粮食单产也远远低于家庭经营。^[7]陈锡文曾总结小农经营较之资本经营优势的原因，“农业是一种非常特殊的产业，其劳动对象是活的生命，是生命的生产活动，这使得农业的标准化和工业的标准化有很大差异。在田上劳动，要靠农民的自觉性，企业监督、激励和约束员工的办公在农业领域很难行得通。”^[8]归根结底，小农经营是精耕细作，依靠的是不计成本的劳动投入，而雇用制很难调动劳动者的积极性。此外，资本化公司农业在中国不具备实际条件，因为中国当前还有2亿户、6亿多农民生活在农村，像美国一般的大规模农场必然排斥劳动力。那么，这么多农民他们能到哪里去？做什么？

在经营主体及政策倾斜方面，自由市场派认为只有以城市工商资本为核心，推动土地流转，实现规模经营，农业才能实现现代化，因此龙头企业及公司制农场应该是政策扶持的重点。小农经济派认为，未来很长一段时间内，“小农+中坚农民^[9]”还将继续成为农业经营的主体。小农经济派主张国家农业政策需要重点扶持中坚农民和小农，着力为小农解决一家一户“不好办和办不好”的事情，提升针对小农的公共服务能力，而不是城市工商资本。

第三，土地、房屋的流转是进步还是隐患？涉及宅基地及上盖房屋的买卖，自由市场派认为，1997年城市房改之后，城市居民在房屋买卖方面表现出极高的理性，这同样也适用于农民，农民有权利卖，并不等于必须卖，卖也不等于贱卖。因此不必担忧农民在处理产权问题上的不审慎，估计自己在城里站不住的，就不会卖乡下的房舍，因此不会出现大量农民卖掉房舍之后，又无处可居的状况。自由市场派坚称，农民应该与城市居民一样，拥有房屋的产权，周其仁呼吁“鞋大鞋小脚知道，问题是要让脚有知道的权利。”^[10]小农经济派则认为，资本下乡圈地圈房，更多的是把土地作为价值存储手段，且会带来失地农民加剧社会不稳定的隐患，与其盲目冒进，不如缓慢地推进改革，避免出现难以防范的系统风险。

老子曾言，“治大国如烹小鲜”^[11]，韩非子解释为烹煮小鱼屡屡加以翻动，就会伤害它的品质；治理大国而屡屡改动法令，百姓就会受到坑害。大国的政令一旦制定，就必须严肃加以对待，如果朝令夕改，民众必然会动荡不安。三农作为中国现代化的稳定器和劳动力的蓄水池，其重要性不言而喻，因此对于三农政策，中央政府不得不慎之又慎。《中庸》道，“子曰： 舜其大知也与！舜好问而好察迩言。隐恶而扬善。执其两端，用其中于民。其斯以为舜乎！”孔子认为好的执政者应该懂得隐藏建言中的坏处，而宣扬其中的好处，过与不及两端的意见他都掌握，采纳适中的用于老百姓。

对于自由市场派和小农经济派的观点，中央政府巧妙地予以吸纳并融合，最终衍生出更为平衡的第三派，即“主流政策派”。

主 流 政 策 派

主流政策派，吸取了自由市场派与小农经济派的优势，又谨慎地试图规避各自的短板。

第一，主流政策派积极推行三农领域的市场化，同时严守改革的底线——不搞土地私有化，给小农以最后的庇护所。

取而代之的，是农村土地创新式的“三权分置”，即所有权、承包权和经营权三权分置，明确原有农户的承包权，放活经营权，在此基础上积极推进农村土地流转，发展适度规模化经营，鼓励龙头企业、扶持各类新型农业经营主体，推动农业的现代化。在宅基地问题上，同样创造“三权分置”——所有权、资格权和使用权分置，对农村宅基地“三权分置”不动产权予以登记，保留原住民的资格权，放活外来资本的使用权，加大金融机构对住房抵押贷款的力度，赋予宅基地融资功能等。

主流政策派意识到中国目前仍有庞大的农民群体，不能仅仅考虑农业资源配置问题，和北美、澳大利亚以及拉美地区等大农业国家相比，中国这样的以原住民为主的国家，熟人社会的小规模农业与工商资本的大农业还是有较大的不同，完全移植大规模资本下乡的现代农业不仅仅无法落地，可能还将催生大量的失地、失房农民，破坏农村作为现代化稳定器和蓄水池这一属性，从而造成巨大的危机隐患。(www.xing528.com)

第二，主流政策派认同自由市场派关于小农农业无效率的观点。以种粮农户为例，2014年，我国稻米、小麦、玉米的亩均收益才1 000元左右，利润更只有125元，我国农业陷入了“小农困境”，农业的低收益、低效益、低水平循环，限制了农业的技术升级，迈向现代化步履维艰。主流政策派也意识到资本化的公司并非农业生产的最佳经营主体，因此，主流政策派提出扶持专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等新型经营主体，特别以家庭农场(与小农经济派“中坚农民”概念相近)为代表，以百亩左右为适度规模，推进农业现代化。在主流政策派看来： 其一，农业由家庭来经营最有效率，这是由农业规律决定的；其二，提高家庭经营的规模化可以解决未来无人种田的忧患；其三，家庭经营的规模化可以提高农业的机械化、自动化水平，促进农业的现代化。

对于家庭农场等新型经营主体，自由市场派和小农经济派都予以肯定。但小农经济派认为未来相当长的一段时间内，小农依然会是中国农业生产的主体。因为按照每个家庭农场100亩的生产规模来算，中国18亿亩土地只能分摊覆盖到1 800万户家庭，而中国有2亿户农民，因此家庭农场只会是汪洋大海的小农经济的一种有限补充。

第三，主流政策派认同市场化改革方向，推动城乡要素之间的双向流动，包括资本、劳动力等，但又谨慎地守护底线。

主流政策派积极引导资本进入一、二、三产业融合领域，让资本化公司去做小农难做的事，如优良品种、先进技术、储运设施、营销加工等，同时加强资本化公司与小农的利益联结机制，让资本惠及广大小农。此外，对于城市资本下乡圈地提高警惕，如国土资源部等部委多次强调：“严守改革底线，城里人到农村买宅基地这个口子不能开，按规划严格实行土地用途管制这个原则不能突破，要严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆等。”^[12]

在政府不断出台文件，放开放宽，甚至是取消大城市落户限制的同时，允许农民保留自己在乡下的承包地、宅基地，进则在城落户，退则还乡种田，使得农民的城镇化进程可以保持弹性化的进退自如，但反向限制城市户口向农村迁移。贺雪峰认为：“当前中国体制性城乡二元结构限制了强势资本下乡和保护了农民基本生存权利，使中国进城失败的农民仍然可以返回农村的家乡。”^[13]

周其仁在《城乡中国》中深情地回顾历史，发问道：“中国人吃饱饭，到底靠什么？究竟是靠了‘给农民权利’，还是靠谬论主张的‘不给权利’？远看一个历史阶段，我们还是不难得出结论： 唯扩大农民的权利，才能增加农民的利益。”^[14]

而在贺雪峰看来，主流政策派越来越受到自由市场派的影响，以资本为后盾的自由市场派还会继续向主流政策派施加压力，而掌握政策制定权的主流政策派，必须站在9亿农民和中国现代化的全局角度考虑问题，而这就需要小农经济派的话语平衡。^[15]

2019年，新版的土地管理法明确农村集体经营性建设用地未来可以直接入市，集体经营性建设用地与国有建设用地市场交易制度衔接，实现了同地同权。在自然资源部法规司司长魏莉华看来，这是一个重大制度创新，取消了多年来集体建设用地不能直接入市流转的二元体制，为城乡一体化发展扫除了制度性障碍。^[16]然而，新版的土地管理法在宅基地改革方面依旧没有实现突破，自由市场派与小农经济派的博弈仍将持续。

【注释】

[1]贺雪峰： 《地权的逻辑——中国农村土地制度向何处去》，中国政法大学出版社2010年版，第266页。

[2]参见周其仁： 《给农民更多的土地权利真的会损害农民的利益吗？》，经济观察网2011年7月22日。

[3]“还权赋能”一词来自由周其仁牵头、北京大学国家发展研究院编制的《还权赋能： 奠定长期发展的可靠基础——成都土地制度改革实践调查报告》，2009年6月。

[4]周其仁： 《城乡中国》，中信出版社2017年版，第424—425页。

[5]参见贺雪峰回应周其仁的评论文章，《周其仁的地权观点为什么是错的》，爱思想网2013年8月3日。

[6]参见贺雪峰《当前中国三农政策中的三大派别》，乌有之乡网刊2015年3月20日。

[7]贺雪峰： 《小农立场》，中国政法大学出版社2013年版，第12页。

[8]陈锡文： 《让农民种自己的地》，《改革内参》2012年第38期。

[9]“中坚农民”是以适度农业规模经营为主体的，主要收入在村庄、社会关系在村庄、收入不低于外出务工又能保持家庭生活完整的农户。

[10]周其仁： 《城乡中国》，中信出版社2017年版，第426页。

[11]语出《道德经》第60章。

[12]参见国土资源部部长姜大明发言： 《国土部： 城里人到农村买宅基地这个口子不能开》，央广网2018年1月15日。

[13]参见贺雪峰： 《城乡二元结构使农民免于贫困》，观察者网2013年12月12日。

[14]周其仁： 《城乡中国》，中信出版社2017年版，第422、424页。

[15]参见贺雪峰《当前中国三农政策中的三大派别》，乌有之乡网刊2015年3月20日。

[16]参见《土地管理法修改亮点： 集体经营性建设用地可直接入市》，新浪财经2019年8月27日。