南宁市保障性住房供需平衡调查与分析

周　青

【摘要】南宁市保障性住房供需矛盾依然十分突出。解决矛盾的根本办法在于转变思路，树立新理念。本文从健全供应体系、推进模式转变、构建保障机制、健全建设和管理工作机制等方面提出了对策。

【关键词】民生工程；南宁市；保障性住房；供需平衡；研究

根据《2010年南宁市人口普查资料》显示，市区“十一五”期末（截至2010年底）“无住房户”“人均8平方米以下家庭”“人均9～12平方米家庭”共计约17.23万户，加上“人均13～16平方米家庭”，市区（6城区城乡）“人均16平方米以下家庭和无住房户”共计29.90万户。截至2015年底，“十二五”期间南宁市区建成各类保障性住房约6.70万套，累计发放租赁补贴约4.31万元。若仅考虑“居民身份”和“住房困难”两个保障性住房准入条件，按照“无房及低于12平方米以下”“无房及低于16平方米以下”住房困难标准，市区保障性住房需求规模分别约为6.22万套、18.89万套，平衡供需矛盾仍然任重道远。

一、转变思路树立新理念

一是鉴于单纯政府主导保障性住房建设的不经济性和后续监督管理工作的繁重性，加上南宁市城市商品房空置面积尤其是住宅面积不断攀升，建议在市区保障性住房供给保有一定调配房源的前提下，将城市保障性住房供给方式由政府主导建设向市场筹措房源转变。

二是鉴于单纯的实物产权式保障性住房保障模式存在“标签化”倾向、“城中村”的隐患及人为造成中低收入住房困难家庭“社会隔离”的现象（集中居住小区），以及物业管理成本增加、服务管理难度的增大及政府财政投入和用地供给的压力，建议将城镇居民保障性住房保障模式由“住有所有”向通过多种方式实现城市中低收入住房困难家庭“住有所居”转变。

三是针对南宁市保障性住房面临的形势，结合国家、自治区保障性住房建设刚性任务要求以及南宁市市区保障性住房供给平衡存在的主要问题，建议在今后较长的一段时期，南宁市平衡保障性住房供需的工作思路为：着力转变保障模式，按照需求确定供给，统筹市场房源，促进管理配给公平，实现城乡要素双向流通，不断扩大住房保障覆盖面和改善城镇居民基本居住条件，努力实现“应保尽保”和“住有所居”的目标。

二、健全城镇保障性住房供应体系

（一）确保年度保障性住房建设用地供应

一是优先保障年度用地。保障性住房项目建设用地纳入年度土地供应计划并优先保障供应。建立保障性住房建设用地情况定期报告制度，加强对保障性住房用地规划实施、计划执行、土地供应以及工作目标完成等情况的监督检查。

二是优先储备闲置、空闲和低效利用的国有存量建设用地。在符合城市总体规划的前提下，鼓励企业提供以划拨或协议出让方式取得目前已经空闲或处于低效利用的工矿、仓储、住宅等用地，参与政府保障性住房建设，节约集约利用土地。

三是优先安排区位和配套比较好的地块。保障性住房建设区位应尽量选择在交通条件比较好、市政配套设施比较齐全的地段，避免因为“地段偏远、配套不全”等而出现“买得起，住不起”的情形，推动建立健全经济、适用、环保、节约资源、安全的住房标准体系。

（二）探索创新间接供地机制

一是合理配建。建议参照北京、杭州等地做法，采用“限地价、竞保障性住房面积”，由政府部门设置出让地块上限，明确配建保障性住房面积（10%左右），规定户型、建设标准和交房期限。

二是适当提高保障性住房小区的容积率，建议市区保障性住房建设以高层住宅为主（市区平均容积率3.5左右），适当采用围合布局等方式提高容积率。

三是发挥“城中村”集体建设用地服务住房保障的功能。制定相应支持政策，由城市保障性住房建设主体（出资、承建）与村集体组织合作（村集体组织以土地入股）建设保障性住房，或将“城中村”集体建设用地所有权人或使用权人自建房屋纳入保障性住房房源，再由政府采用阶梯式房租补贴，弥补其承担保障性住房功能与市场的租金差距。探索城郊农村集体建设用地用于保障性住房建设。

四是引导企业、园区做好进城务工人员住房保障工作。建议借鉴黄石等城市经验，在工业园区或劳动力集中的区域建设公共租赁住房（也可以采取政府在工业园区内与企业合作建设公共住房的方式），解决园区内企业员工的居住问题，或通过税收减免、财政补贴等优惠政策，鼓励企业（雇主）提供符合政府质量标准、入住条件的住房（宿舍）以拓展保障性住房的房源。

（三）积极发挥政府财政资金作用

一是加大政府财政投入。加大政府投入规模，争取中央、自治区财政资金倾斜力度。建议南宁市人大通过立法手段强制规定从土地出让金中提取一定资金用于城乡居民住房保障建设，从而确保财政资金的常态性投入。

二是注重发挥政府财政隐性投入的杠杆作用。如在配建项目中，要求配建一定比例的保障性住房无偿移交给政府的项目，其拍卖地价偏低，实际上政府已隐性提供了保障性住房建设资金。同时可在公共租赁住房、棚户区改造等保障性住房项目中配建一定比例的商业项目，通过租售项目配套建设的商品房、非住宅等设施达到项目建设统筹配套、综合平衡。

（四）拓宽保障性住房建设投融资渠道

一是提高城市住房公积金使用效率。加强对劳动用工单位的管理，提高住房公积金的缴存率，扩大覆盖面，增大城市住房公积金存量。建议借鉴上海、大连等地的做法，利用公积金直接收购市场住房用于公共租赁住房；运用公积金贷款或结余资金直接投资建设公共租赁住房；使用公积金缴纳保障性住房租金，并由有关部门直接从居民公积金账户扣缴。

二是搭建保障性住房建设投融资平台。借鉴北京、黄石、西安等地做法，由财政注资、划转资源组织搭建南宁市保障性住房建设投融资专业平台（公司），探索将政府拥有产权的保障性住房用地性质以较低成本变性出让，并将该资产划入投融资平台公司借以提高专业平台的融资能力。

三是健全BOT（建设—经营—移交）、TOT（移交—经营—移交）等投融资模式适用相关法规制度。通过地方立法规范参与各方的权利义务，最大限度地发挥各种模式的最大优势，在保障性住房建设项目中推广各种投融资模式。

四是探索非营利机构参与保障房建设管理。建立南宁市社会捐赠、捐助、捐用平台，引进公益慈善机构参与住房保障资金和房源筹措。

五是引入社会存量资本参与保障性住房建设。创新社会资金参与保障住房建设模式，建议采用政府采购公共服务的模式，积极引导企业投资城市保障性住房项目。继续探索住房公积金、发行地方政府债券、保险资金、企业年金以及其他社会资金（存量资本）参与城市保障性住房建设，构建多元化保障性住房投融资渠道，为城市保障性住房供给提供长期稳定的资金支持。

三、推进城镇住房保障模式的转变

（一）推动保障模式由实物向货币补贴为主转变(www.xing528.com)

一是建议停建经济适用住房项目，逐步少建、缓建公共租赁住房项目。建议通过市人大立法的形式，规定基本停止以产权性质保障性住房的供应，其他保障性住房主要通过货币补贴和房地产租赁市场调节。

二是建议探索建立梯级住房租金补贴制度。城市实物租赁住房保障除了政府保有一定量的调控房源外，主要通过市场筹措租赁性房源，根据保障对象的不同情况，根据住房租金补贴标准直接向保障对象支付差异性货币性补贴，借以减少政府保障性住房物业管理、租金收取、养护维护等成本。

三是建议探索建立梯级限价制度。基于一定时期产权式实物性保障的需要，城市产权式实物住房保障主要采用限价普通商品住房的方式，根据保障对象具体情况提供差异性限价优惠、货币补贴或贴息等，以满足不同层次的住房需求。

（二）建立健全“两房”并轨保障机制

一是加快制定出台《南宁市租赁性保障住房管理办法》，结合公共租赁住房和廉租住房并轨要求，综合考虑“四房”（经济适用性住房、公共租赁住房、廉租住房、限价商品住房）合一趋势，参照北京市的做法，整合南宁市经济适用性住房、公共租赁住房和廉租住房、限价商品住房的各类保障性住房分散立法模式，制定统一的租赁性保障住房管理办法。

二是构建以公共租赁住房为主的保障性住房供应体系，将其他类型保障性住房计划统一纳入公共租赁住房供应计划，推进公共租赁住房建设；鼓励房地产开发商投资建设小户型商品住房，政府通过租赁、协议回购、配建和搭建等形式纳入城市保障性住房供给范围；逐步对现有的廉租住房、直管公房、公共租赁住房等保障性住房并轨管理，只租不售。

三是逐步提高保障性住房租金补贴标准。建议采取“市场租金、分档补贴、租补分离”方式，参照市场租金的价格水平，根据保障对象收入和居住条件的差异确定不同的补贴标准，逐步提高货币配租比例。允许并鼓励保障对象从市场上租赁房屋，政府部门对符合条件的保障对象按照同样的标准进行补贴，逐步提高住房保障中社会性租赁房源的比重。

（三）加快推进“人”的城镇化

参照深圳的做法，采取住房公积金、实物配置、购房补贴、租房补贴等多种形式加快解决城市高层次人才安居问题。按照保基本、广覆盖的要求，妥善解决进城落户农民住房保障问题；通过阶段性梯级式货币补贴方式解决大中专院校新就业人群、城市新增就业人员的住房问题，发挥保障性住房在推动新型城镇化与促进城市人才要素聚集的功能和作用，推动“人”的城镇化。

（四）促进保障性住房供应与房地产业协调发展

建议政府改变直接的实物式保障性住房供应模式，推动南宁市城镇保障性住房保障模式从“产权保障+实物保障”为主，逐步过渡到“使用权保障+实物保障”为主的过渡，最终发展到以“使用权保障+货币保障”为主的保障形式，结合实施梯级货币补贴制度，推动城市住房租赁市场的繁荣和城市闲置住房的充分利用，实现既满足城镇居民“住有所居”的现实需求，又促进城市房地产业健康发展。

四、构建城乡统一的住房保障机制

结合南宁市户籍登记制度改革，加快建立健全城乡住房保障体制机制，科学确定城乡住房保障适用对象适用条件和要素平等交换标准，通过城乡要素平等交换，逐步推进城乡居民住房保障等公共服务一体化。

（一）科学确定城乡保障对象的准入条件

以拥有南宁市居民户口的人员为主体，分门别类，科学确定不同保障对象的准入条件，确保应保尽保。对于南宁市市区非城镇户籍居民（家庭）因户籍登记制度改革直接转变为南宁市区居民户籍的群体，原则上同等享受城镇住房保障待遇，但在具体实施过程中应充分考虑其拥有农村宅基地使用权、农村房屋产权、土地承包权、林地使用权和村集体组织社员权等因素，建议通过设置要素互易、用益物权及身份放弃（社员权）等作为其享受城市保障性住房的前提条件。对于城市新增就业人员、进城务工人员及大中专院校毕业生，建议推行累计积分制度，规定诸如学历、居住年限、缴纳社会保险、纳税、用工合同、个人征信等积分条件，有条件、有步骤地将其纳入城镇住房保障体系。

（二）加快制定城乡要素平等交换标准

建立健全城乡生产要素双向流通渠道和机制，探索制定城乡要素平等交换标准，农村居民可通过放弃或交换其拥有的宅基地、土地承包经营权、林权等用益物权或社员权等农村财产权益和身份权益，换取包括保障性住房在内的各项社会保障待遇，推进城乡要素平等交换和城乡基本公共服务均等化，最大限度实现辖区农民所持有资产的经济价值，在满足农民住房需求的条件下，不断改善农村居民住房及其居住环境，助推农村土地承包经营权集中和农村集体建设用地的集中整治，推动“全域南宁”统筹城乡一体化的发展。

（三）建立健全城乡要素平等交换机制

针对进城务工人员来源地的不同，建议有差别地采取实物式或货币补贴方式。一是针对本市进城务工人员的住房保障问题，通过建立城乡要素交换平台，实现本市农民宅基地、农民住房、农村土地承包经营权和林权等农民财产权益与城镇保障性住房等社会保障平等交换，推动城市与农村生产、生活要素双向流通。二是针对广西籍来邕务工人员，建议探索搭建自治区城乡要素交换平台，创新农村土地要素所有权或使用权实施（享有）主体，实现城市保障性住房供给责任与义务对等，并为欠发达地区产业引入和发展“飞地经济”园区等提供用地保障。三是针对非广西籍务工人员，采用累计积分制等条件，逐步纳入城市住房保障体系。探索通过地方政府间合作协议建立各城市间务工人员住房保障互益配额机制，推动已退出原农村集体经济组织成员在务工地就地实现“人”的城镇化，借以促进南宁市在工业化加速阶段劳动力要素供给的稳定性。

五、健全保障性住房建设和管理的工作机制

（一）继续完善准入机制

一是结合南宁市户籍登记制度改革，加快全面修改完善南宁市各类保障性住房保障适用对象的资格条件和享受条件。建议采用以拥有南宁市居民户口人员为主体，兼顾考虑一定条件的城市新增就业人员、进城务工人员及大中专院校毕业生（如居留意愿、工作年限、缴纳社会保险、纳税、用工合同等）科学确定不同保障对象的准入条件。二是规范准入审核。建议参照上海、杭州等地的经验，对拥有汽车、房产、出国旅游等高消费行为申请家庭设立准入限制，督促保障性住房申请人应当如实申报家庭住房、收入和财产状况等情况，建立健全多部门联合审核申请保障对象家庭住房和经济状况的机制。

（二）继续健全分配管理机制

一是加快建立乡镇（街道）专门住房保障服务管理机构，进一步完善市、县（区）、乡镇（街道）、社区（派驻、委托或购买服务）四级保障性住房服务管理机构，健全全市城镇保障性住房四级服务管理体制。二是建议参照厦门成立保障性住房分配入住和后期管理专门机构的做法，成立南宁市保障性住房建设运营服务管理中心，专门负责城市保障性住房分配入住和运营管理工作。同时，建议保障性住房运营管理与社区属地管理有机结合，就地解决保障性住房服务管理问题。三是健全住房保障信息管理系统，继续完善南宁市住房保障管理信息系统，运用网络手段，链接房屋产权产籍、住房公积金、社会保险、户证人口、车辆等信息，及时掌握保障性住房受益家庭相关信息的变动情况。继续完善日常抽查制度，强化使用管理，定期检查保障性住房使用情况，严禁个人、中介机构或其他组织转租代售，确保保障用途不变。加快建立健全个人收入征信系统和全社会诚信系统，将保障性住房保障对象不诚信行为及时予以记录并实现信息共享。四是健全信息公开制度。对城市保障性住房政策、规划计划、准入条件、工作流程、审核结果、项目建设及分配信息等要及时公开，进一步健全信息发布制度，完善信息公布流程、方式和时限，充分保障城市居民的知情权。

（三）继续完善退出机制

一是继续健全监督机制。通过监察制度、审计制度和党组织的纪检制度等加强内部监督，通过人民代表大会、人民检察院、群众团体、新闻媒体等加强对保障性住房建设、分配和管理情况的外部监督。二是继续健全退出机制。当保障家庭或人员不再符合住房保障条件时，按照规定退出。三是建立健全惩处机制。对骗取保障或违规使用保障性住房的家庭，应进一步明确相关惩处办法规定，如责令退出、追缴货币补贴，要求有保证人，并对玩忽职守的相关工作人员依法进行惩处。

（作者单位　广西社科院）