研究南宁城市管理法治化的探讨

蔡德仿

【摘要】随着形势的发展，城市管理出现了不少新问题。解决这些问题，关键是实现城市管理法治化。本文在对南宁市目前城市管理法治化的现状作分析后，提出了相应的对策。

【关键词】城市管理；南宁市；法治化；研究

行政权的运用应当有法有据，“法无规定不得行，法有规定必须行”。城市管理离不开行政执法。城管行政执法是城市管理重要的组成部分之一，是促进城市良好发展的基本保障。城管行政执法涉及面广，一方面关乎人民群众的切身利益，另一方面又关乎整个城市的和谐发展等，执法行为还会影响民众对城市政府的评价，可以说极其重要且复杂。目前我国城市管理正从旧有模式向新型模式转变，目的在于提升政府城市管理水平，为城市居民提供良好服务，提高城市生活质量。《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》的公布为我国城管行政执法工作提供了基础法律保障，对推进城管行政执法工作、提升城市形象发挥了重要作用。但随着城市化进程的全面推进，现行城管执法工作体制和机制方面存在的一些不足日益显露出来：管理与执法“衔接真空”，信息资源尚不能有效共享，协作机制相对滞后等。这些问题成了制约城市管理水平有效提升的瓶颈，迫切需要研究解决。

南宁作为连接中国—东盟桥头堡的区域性国际城市，随着中国—东盟自由贸易区升级版建设的启动，在城市化发展上开始迈入了一个新的历史阶段，城市管理的重要性日趋凸显。如何改革、深化和强化城市管理中的行政执法，如何实现城市管理法治化，是一项紧迫而艰巨的任务。自实行城管行政执法制度以来，由于没有现成的经验可供借鉴，摸着石头过河，出现一些问题在所难免。南宁城管行政执法要想更好地适应城市发展的需要，必须选准突破口，找出问题的症结所在。本文以法治理论为视角，通过对南宁市城市管理及执法工作现状进行剖析，找出南宁市城市管理及执法工作存在的问题及其原因，提出完善南宁市城市管理及执法工作的对策。

一、南宁城市管理法治化的现状分析

《中华人民共和国行政处罚法》《国务院关于进一步相对集中行政处罚权工作的决定》及《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》等，规定由城市政府从公安、交通、环保、规划等各个行政管理机关原有的行政权力中剥离出来部分权力交由城管执法机构集中行使，其他有关行政机关不得再行使行政处罚权。也就是说，城管综合执法部门的设立是在不修改现行法律、法规的情况下，通过法律规定的方式，调整相关违法行为的行政执法主体而设立的。2011年6月1日，《南宁市城市管理相对集中行政处罚实施办法》（以下简称《办法》）正式施行，明确了城市管理综合行政执法机关的执法职责权限范围、执法规范和程序、各相关部门与城市管理综合行政执法机关之间的执法协作与监督以及法律责任等内容。《办法》的颁布施行，标志着南宁市城市管理综合行政执法体制正式落地。目前南宁市城管综合执法部门承担的执法职能总共有100多项，涵盖了包括市容环境卫生方面的全部行政处罚权及绿化、市政、水务、环保、规划、房地、公安、工商和建设管理等9个方面的部分行政处罚权。近年来，南宁市城管综合执法工作在解决执法职能不确定、多头交叉执法、执法体制不统一等问题上取得了一些成效，城市管理综合执法体制得以进一步完善。

在看到南宁城管监察实施成效的同时，也不能忽视其暴露出的问题，如内部管理体制不健全、外部衔接不畅等。这些问题的存在严重制约着城管行政执法工作的有效开展，既有损政府形象，又激化社会矛盾，危及法治化进程，值得高度重视。

目前，城管行政执法队伍的人员构成比较复杂。由于招录制度、管理制度缺乏规范性及科学性，部分城管行政执法人员的法律意识还比较淡薄，他们的不良执法行为极易损害城管执法队伍的形象。一般而言，非在编人员及市容协管人员只可以参与到管理工作之中，不得参与城管执法活动，不得着城管识别服，不得持有执法证，不得行使执法权。但在实际工作中出现在行政执法现场的人员很多，其中就有非在编人员和市容协管员，如果发生纠纷，他们不可能置身事外。同时，在实际中城管行政执法往往将行政处罚作为主要手段，行政指导只是作为辅助性的管理手段。这种管制型模式势必会导致执法方式的简单粗暴。而城管执法人员面对的基本都是社会弱势群体，这样一种以罚为主的执法方式必然会进一步激化执法者与当事人之间的矛盾，最终导致简单执法与暴力抗法事件频发。内部管理体制的不健全，导致城管行政执法这一工作被简化成为单纯地追求良好市容环境的行为，影响了法治化政府的发展进程。

再有，实践中相关部门由于各自利益的冲突，往往难以实现与城管监察执法部门的联动、配合和衔接。如，按照《南宁市城乡容貌和环境卫生管理条例》和《南宁市人民政府关于进一步明确城市建筑垃圾管理责任的通知》，在已经实行物业管理的区域内，房地产部门负责查处在建筑物本体内发生的违法搭建行为，城管执法部门负责查处在建筑物本体之外的物业管理公共区域内的违法搭建行为。在未实行物业管理的区域内，城管部门负责查处违法搭建行为，规划部门负责查处不属于城管执法部门执法权限范围内的违法搭建行为。这一规定看似分工合理、权责明确，实际却存在着很大的漏洞。因为现实中还存在着一小部分单位直管房、自管房。当这些直管房、自管房住宅小区中发生违法搭建，而未对公共卫生、公共交通、市容景观等造成损害时，按上述规定应该由规划部门来进行查处。但根据其他相关规章，规划部门仅有权对没有取得建设规划许可证或不按建设规划许可证进行建设以及其他妨碍规划的违法搭建行为进行查处，从而出现了“真空地带”。同时由于目前城市管理监察工作并没有狭义法律层面的规范性文件为执法依据，众多管理工作仍然需适用专业执法管理法律文件，如此则使城管监察执法机构处于外部衔接的两难境地，影响城市管理监察法治化的实现。

二、南宁城市管理法治化的展望

（一）建立健全城市管理的法规规章

当前，城管的执法权力很大程度上来源于所属政府的行政决定。因此，应通过立法进一步明确城管的法律地位、执法权限、职能与职责、执法程序等，制定统一、科学的法规来作为城管执法的根本依据。(www.xing528.com)

南宁市可以结合本市发展特点，制定一部较为完整系统的地方性法规，如先由南宁市人大制定《南宁市城市管理行政执法条例》，再由南宁市人民政府据此制定实施细则，进一步明确城管行政执法的法律地位、管理体制、执法程序、执法权责、执法监督等内容，尤其是进一步明确独立的执法主体、城市管理的职责范围、城市管理的执法程序及城市管理的行政强制权，切实解决当前城管行政执法依据不明确、权责不清晰、程序不科学等问题。

（二）强化城市管理工作的监督制约

我国法律明确规定，法定的监督部门有权对行政主体及其公务人员进行监督，行政主体及公务人员则有义务接受监督。就内部监督而言，一方面要强化行政机关内部监察局、审计局对城市管理部门的监督，另一方面要强化上级城管行政执法机构对下级城管行政执法机构的监督，尤其要加强对城管行政执法工作的日常监督，并根据监督结果对城管执法人员进行考核。审计机构则对城管行政执法部门的经费使用状况进行客观公正的审计，以规范城管行政执法的经费使用。

除了强化内部监督外，也应着重构建包括政党监督、人大监督、舆论监督、公民监督在内的外部监督体系。尤其要发挥舆论监督和公众监督的作用，发动民众通过网络平台对城管行政执法活动实行全方位监督，利用其应用范围广、传播速度快等特点进行即时监督。也可聘请来自不同领域、不同工作岗位的各界代表担任行风监督员，定期定时向城管执法部门反映意见与建议。

（三）切实提高城市管理的执法水平

要从根本上提高城市管理法治水平，就必须树立依法行政执法的理念。任何执法者都不得徇私枉法，更不能凭个人主观意志来执法，不得随意加重或减轻处罚力度，要确保行政执法处罚公正、公平。城管执法部门在行使执法权的过程中必须根据相关法律法规依法处罚，坚决杜绝执法偏重或偏轻的行为；要加强政务公开的建设力度，向广大民众公开办事制度、办事流程、办事结果。同时，在执法过程中，要以人为本，在依法进行处罚时，要将执法与普法教育结合起来，教育执法对象自觉遵守法律法规。要把堵与疏结合起来，善于从解决执法对象生计问题着手，确保当事人的合法权益。

建立一支知法懂法、文明执法的专业队伍，才能使城管法治理念深入人心。应根据城管行政执法工作的岗位要求，制定统一的录用标准、录用程序，面向社会公开招考、聘用，优先招录一些具备法律专业知识且道德素质过硬的人员，录用后还要参加培训，获得执法资格证后才能参与执法活动。既要建立完善的内部考核机制，也要建立社会考核制度。一方面通过社会力量、专业第三方评估机构对城市管理执法效果进行评估；另一方面根据内部制度对执法过程、执法程序、执法人员的行为表现予以考核，并根据考核结果进行奖惩，将城管行政执法队伍打造成一支知法、懂法、守法、学法的学习型队伍。

（四）完善城市管理网格化管理

所谓网络化管理就是运用数字网络技术，将整个城市划分为多个网络，将相应的执法内容如市容、环保、交通等可视的城市运行情况全部纳入网络中。通过成立数字化管理中心，根据各区县及乡镇的不同情况，安装路面电子监控设施，由专人负责不间断地查看，发现问题、汇报问题，再由区指挥中心统一调度通知城管或其他职能部门进行执法处理或协调解决。这种模式不仅节省了行政执法成本、提高了执法效率，而且对于促进各职能部门之间的协作联动起到了良好的促进作用。南宁推进网格化管理最典型的有城市管理应急联动中心的启用，并正在全市各区县应用。各区城管监察机构根据各区实际情况增配了信息化硬件，借用网络和现代通信工具，对市容、卫生、路灯、绿化、防火等进行综合监控。随着南宁城管监察工作的不断深化发展，要建立合理、高效的信息化执法体系，形成网格化执法与集中整治执法相结合的执法网络体系；研究推行城市管理中网格化的执法模式，将城管监察权力、责任、绩效量化分配落实到个人，减少监察执法活动与违法行为时空错位的顽疾，清除城管监察执法的“死角”，稳步构建城市管理长效机制。

三、小结

改革开放以来我国城市化进程加快，经济迅猛发展，城市日渐繁荣，但城市化的快速推进也带来一些冲击与问题。我国曾经试图通过不断增设执法机关的方式来解决特殊社会发展时期涌现出来的各种社会矛盾，但这种单一的扩张方式缺乏合理的法律支撑，不仅没有起到应有的作用，反而导致权力滥用、管理混乱、行政执法权力膨胀等后果，多头执法、重复执法、野蛮执法等现象屡屡出现。必须依靠行政管理体制的改革与完善来解决这些问题。城市管理法治化就是在这种背景下提出来的。所谓法治化，就是先有法律后才执行，没有相关的法律规定，就不叫执法。要将城市管理牵引到法治的方向，使其沿着法治的轨道发展。