南宁市两重两问工作模式：问责助推城市管理进步

雷永达　唐　浩　王郑丰　岑家峰　邱志斌

【摘要】南宁市开展重点工作重大项目监督检查问责问效工作，增强了干部队伍的责任感，激发了干事创业的活力，转变了机关作风，提高了政府执行力，促进了工作落实。但也出现了问责主体不够多元、问责对象不够明确、问责程序不够规范等问题。本文通过总结经验，分析问题，提出了相应的对策建议。

【关键词】问责制；南宁市；两重两问；研究

一、开展行政问责问效的意义

（一）开展问责问效有利于推进依法治国，建设法治南宁

法治国家建设是政治文明建设的主要内容。行政问责问效对于推进法治国家建设具有重要意义。在现代民主法治社会，没有政府责任，行政权的运行就没有制约，公民权的行使就没有保障，违法行政就不可能受到追究，各种政府重大项目就会难以顺利推进，依法行政就不可能真正推进。开展问责问效，根本目的就在于改变行政活动中的无责任状态，把全部行政活动置于民主责任与法律责任的基础之上。干部问责问效既是保证对政府及公务员的违法行为及其后果都必须和能够追究责任的制度，也是现代政府强化和明确责任，更好地履行职责，改善工作作风，建设责任政府的本质要求，更是推进法治南宁建设的重要保证。

（二）开展问责问效有利于加强党风廉政建设

行政权力滥用是腐败最重要的原因和表现。通过加强行政问责问效，加强对权力运行的监控，强化制度反腐败，用制度约束党员干部手中的权力，能够有效防范和惩治腐败。同时，问责制的推行，能够促进领导干部增强公仆意识，密切党群干群关系，营造良好的党风、政风。

（三）开展问责问效有利于全面深化行政管理体制改革

我国有长期封建社会的历史，封建特权观念影响很深。过去由于放松对行政权的监督和制约，造成出现行政责任虚置、行政权滥用等现象。干部责任的缺失使某些政府官员滥用权力，不作为、乱作为、慢作为，严重影响了党在人民群众心目中形象。开展行政问责问效工作，有利于解决行政管理体制中存在的突出问题，规范干部行政行为，建设责任政府。

（四）开展问责问效有利于重塑官员责任意识

动员千遍，不如问责一例。开展行政问责问效，有助于提醒官员更清晰明确自身职责，树立强烈的工作责任感，积极履行岗位职责；有助于提高领导力，促使领导干部忠于职守、尽职尽责地做好每一项工作；有助于明确与行政活动相对应的责任主体，有效抑制和减少政府官员不作为或乱作为的现象，约束和规范各级政府官员的个人行为。

（五）开展行政问责问效有利于推进干部人事制度改革

行政问责问效，明确规定了官员的责任，对在推进工作中出现的失职、不作为、慢作为、落实不及时、执行不力等行为，将进行严肃问责。通过降职、免职、辞退、转岗等办法，疏通干部“下”的渠道，处理那些在其位不谋其政、能力素质低下、工作作风慵懒散慢的官员，为那些忠诚、干净、敢于担当的干部，想干事、能干事、干成事的干部畅通“上”的渠道，保证能者上、庸者下、劣者汰，形成良好的用人导向和制度环境。

二、南宁市“两重两问”工作主要做法和成效

2007年4月开始，南宁市启动了转变干部作风加强机关行政效能建设活动，重点是围绕涉及人民群众切身利益的问题、涉及投资环境的问题和行政行为不规范的问题进行集中整治，建立了以首问负责制度、限时办结制度和责任追究制度为重点的制度体系，对违反制度或受到群众投诉的单位和机关干部进行了追责。这项工作实施一年多来，广大干部作风有了明显转变，服务能力有了明显增强，办事效率有了明显提高。2013年6月，南宁市启动了重点工作重大项目监督检查问责问效工作，紧紧围绕市委、市政府重大决策部署，督促各级各部门各单位认真履行职责、提高行政效能，确保重大决策部署落地生根，重点工作重大项目如期完成。这项工作实施两年多以来，取得明显成效，初步形成了具有南宁特色的问责模式。

（一）围绕“一个核心”

立足于严明政治纪律，着眼于推动南宁发展，致力于转变干部作风这个核心，按照“事必明责、行必责实、章必严循”的要求，贯彻落实中央八项规定精神，坚决纠正“四风”、整治“六病”。成立由市委常委、市纪委书记任组长的市“两重两问”领导小组，负责对全市监督检查问责问效工作的组织、协调和指导。整合党政机关、司法机关、人大代表、政协委员、政府特邀监察员和新闻媒体舆论监督力量，形成强大的监督检查问责问效合力。制定出台《关于加强对重点工作重大项目监督检查问责问效的意见》《关于加强对改进工作作风有关规定落实情况监督检查的办法》等规章制度。

（二）抓住“三个重点”

一是抓重点工作重大项目的检查监督。2013年6月以来，以落实中央八项规定、“美丽南宁”建设、服务第45届体操世锦赛等工作为重点，着力解决党员干部中存在的履职不力、推诿扯皮、敷衍塞责、作风漂浮等突出问题。2015年全市各级“两重两问”机构共开展督查31876人次，发现问题39132个，发出督办函和挂牌督办函4934份，约谈责任单位280个、责任人613人。二是突出抓好干部作风转变情况的监督检查。抓住元旦、春节、劳动节等重要节点，严查“四风”。全市共开展明察暗访300多次，查处违反中央八项规定精神的案件46件，对存在“走读”问题的22名县乡干部以及存在工作作风问题的87名干部进行严肃处理；开展党政机关清退会员卡、“吃空饷”等11个专项整治活动，检查纠正各类问题近500个，处理违规违纪干部96名。三是突出抓好电视问政承诺事项兑现情况的监督检查，共向节目提供公车私用、上班打牌、泥头车岗点人员缺岗等问题线索86条，曝光问题100个，跟踪回访问政问题91项，责成10多个单位对等庸懒散虚、为官不为等“四风”问题进行严肃问责，处理32人，其中立案3人，辞退4人。

（三）用好“三项权力”

市委出台的《关于加强对重点工作重大项目监督检查问责问效的意见》赋予市“两重两问”领导小组三项重要权力，即对不履行或不正确履行职责的处级干部，可以向市委提出停职检查或免职建议；对不履行或不正确履行职责的科级及以下干部，可以先直接做出停职检查或免职决定，再报市委确认；对工作表现突出的干部，可向市委提出优先提拔重用建议。市“两重两问”领导小组充分利用好市委赋予的三项权力，坚持做到“三个百分之百”和“四个一律”：对重点工作重大项目百分之百监督检查、责任百分之百落实、失职百分之百问责，对检查发现的问题一律在新闻媒体上曝光，对领导批示后整改不到位的一律追究责任、媒体曝光仍然整改不到位的一律追究责任、监督检查发现问题后整改不到位的一律追究责任。2015年全市共约谈责任单位126个、责任人421人，问责567人，其中免职10人。

（四）突出“三个创新”

一是创新监督理念。突出监督主责主业，将日常监督检查工作交由主责部门以及专门督查机构，集中精力抓好重点工作重大项目的全过程监督，特别是核心问题监督、重要节点监督、结果监督和监督的再监督，以问题倒逼、结果倒逼、问责倒逼督促部门认真履行职责。二是创新舆论监督平台。发挥媒体监督作用，推出《向人民承诺——电视问政》（以下简称《电视问政》）节目，实现监督、问政、承诺、监督、问责一条龙的监督问责模式。2014年举办《电视问政》节目14期，上线单位50个，2015年举办《电视问政》10期，上线单位39个，节目中曝光的绝大部分问题都得到整改落实。三是创新监督方法。实施督查工作项目化管理，采取“五无”（无当地陪同人员、无特定目标、无特定群体、无特定路线、无远近之分）检查方式，依靠信息化手段建立督查人才库、督查项目库和电子抽签系统，按照滚动督查原则，采用督查人员选择临时化、督查对象确定随机化、督查信息控制保密化的办法，切实增强督查工作的公平性、公正性。

三、南宁市“两重两问”工作存在的问题

（一）问责主体不够多元

问责包括同体问责和异体问责两种形式。同体问责一般是指行政系统内部对公务人员的问责，或者执政党系统对其内部党员干部的问责；异体问责主要是行政系统以外的如媒体、人大、政协、参政党、社会公众等通过各种形式对公务人员履职进行监督问责。南宁市绝大部分问责的主体都是市“两重两问”办或市纪委监察委，各职能部门或派驻纪检监察机关都不同程度存在着不愿问责、不敢问责、不会问责，或者简单以批评教育代替问责的现象。人大、政协、司法机关和社会公众也较少参与监督与问责。

（二）问责对象不够明确

由于权责不清、职能不明、权责不对等现象十分普遍，给问责对象的确定带来较大困难。且问责事项情况千差万别，简单机械确定问责范围、问责层次也不具有可行性。在实践中，经常需要反复研究到底应该追究到哪一级，是一“问”到底追究所有责任人员，还是点到为止只“问”当事人，否则容易造成问责人为缩小或扩大。

（三）问责程序不够规范

《南宁市重点工作重大项目监督检查问责问效实施办法》对问责的程序和标准规定得还不够细。一是问责流程不够具体。问责启动后到底该依次走什么流程、该谁来走流程、该走到什么程序都不够清晰。二是没有区分一般性问责和简化问责程序。对于事实清楚、简单明了的问责事项，仍然需要严格问责启动、问责立项、问责调查、错误事实见面、问责决定等流程，实际意义不大，且耗费时间较长。三是结果公开不规范。没有明确问责结果是否向社会公开，在2013年、2014年的问责案件中，问责结果向社会公开的仅占24.06%，其余的都没有公开（见图1）。

图1　问责结果公开情况（2013.06—2014.10）

（四）问责问效不够均衡

一是问责内容狭窄。在2013年、2014年被问责的案件中，因“美丽南宁·清洁乡村”“美丽南宁·整洁畅通有序大行动”被问责的占了76%，而因违反中央八项规定、工作纪律等被问责的还不到20%。二是问责偏向基层。对处级干部多采用约谈的方式，较少启动问责，在累计被问责的1661人中，处级干部只有11人，其余全是乡科级以下干部。三是问效结果运用欠佳。除邕宁区、高新区外，大多数县区没有将监督检查结果与个人绩效考评挂钩。四是重问责轻推优。2013年有711人被问责，22人获得推优；2014年有950人被问责，83人得到推优。

（五）问责方式不够有力

2013年、2014年，11种问责方式中，责令做出书面检查、通报批评、诫勉谈话超过了总问责数的80%（见图2），而这几种方式基本不影响绩效考评和年终考核。

图2　问责方式统计（2013.06—2014.10）(www.xing528.com)

（六）配套制度缺乏

一是干部被问责后，问责结果的处理机制没有建立，处理结果对于干部评优评先、绩效考核、提拔重用的影响范围、影响期限没有明确。二是还没有建立被责令辞职和免职干部的复出机制。三是对被问责的干部缺乏问责后的谈话和心理疏导。

四、进一步完善南宁市“两重两问”工作的对策建议

（一）构建多元化问责主体

1.建立问责问效常设机构。将市“两重两问”领导小组办公室列为市委、市政府的常设机构，赋予其督考问责的权力；从全市选调作风过硬、业务精湛、素质优良的干部，打造一支专业化的督查问责队伍。

2.明确问责问效主体责任。全市重点工作重大项目的牵头单位和相关部门作为问责问效的主体，承担问责问效主体责任，根据“两重两问”工作责任清单对本单位和本部门进行督查考评，按照干部管理权限启动问责。市“两重两问”领导小组对各职能部门问责问效主体责任履行情况进行监督和问责。

3.完善异体问责。由市“两重两问”领导小组牵头推动，联合市人大、市政协、市委组织部、市绩效办等部门，邀请社会公众代表、新闻媒体全程参与，组成若干个专门督查小组，形成多元化问责主体。

（二）明确问责客体

1.实现权力责任清单化。按照建设法治政府和依法治市的要求，在市直各部门全面推行权力清单和责任清单，在县区和乡镇逐步建立权力清单制度，明晰集体责任、重要领导责任、主要领导责任、直接责任和监督责任，遇到需要问责的情形，按照责任清单区分好责任后问责。

2.加大对市直部门和领导问责力度。改变问责偏向基层现象，按照权力清单、责任清单，加大对市直部门开展行政审批、行业监管、履行业务指导等方面的明察暗访力度，对作风不实、履职不力的行为严格追究责任。同时，加大对组织责任、领导责任、监管责任的问责力度，严肃追究分管领导和主要领导的责任。

（三）丰富问责问效内容

1.扩大问责问效领域。围绕自治区和南宁市的重大决策部署、重大项目、重点工作和群众反映强烈的突出问题，全面开展问责问效，做到全领域、广覆盖、深层次，避免出现“厚此薄彼”“顾此失彼”的状况。

2.推进决策失误和“无为”问责。针对以前没有对领导干部决策失误和“无为”开展问责的情况，推进决策问责、执行问责、监督管理问责、纪律作风问责和“无为”问责，将慵懒不作为和决策失误梳理成指标体系，开展问责。

3.加大推优力度。坚持在推进中心工作和重大项目等过程中了解、发现、使用干部，对表现突出、敢于担当、敢于干事的干部委以重任。进一步明确领导干部推优条件，提高每年推优比例，增加推优指标。

（四）规范问责程序

1.在严格贯彻《南宁市重点工作重大项目监督检查问责问效实施办法》的基础上，要进一步明确细化问责启动条件、情形和启动主体，规定干部管理权限启动问责程序。

2.对问责后需要纪律处分的，应做好两套程序的材料共享和衔接工作，避免重复劳动，提高工作效率。

3.在南宁市纪检监察网站和官方微博建立问责曝光平台，提高新闻媒体参与力度和宣传力度。除一些法律法规规定必须保密的信息外，问责决定应向当事人公开，向单位公开，甚至向社会公开，达到“问责一个，警示一片”的效果。

4.建立每年1～2次的案卷评查制度，对问责启动、调查取证、问责决定等关键环节，以及相关的书面材料和案卷，就其合法性和规范性进行严格评查，及时发现和纠正问责过程中存在的问题，提高问责质量。

（五）明晰问责处置效果

1.建议纪检监察机关在原来领导干部廉政鉴定的基础上，增加勤政鉴定，统一设立“领导干部勤政廉政档案”，及时记录领导干部被问责情况。编制“南宁市领导干部勤政廉政档案登记表”，出台《南宁市领导干部勤政廉政档案管理暂行办法》，统一规范，随干部职位、岗位变动及时增建或移交，为考察、任用、调动、组织处理领导干部及配合案件调查提供依据。

2.参照《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》第十六条规定，进一步明确“两重两问”11种问责方式的影响期限。问责的结果与干部评先评优、绩效考核紧密挂钩，由纪检部门把干部当年的问责情况反馈给绩效部门，绩效部门根据问责轻重程度扣罚当年一定比例的绩效工资。

3.采取定期听取被问责官员的工作汇报、听取公众的评价、深入实地调查等方式，了解其被问责后的工作表现，并及时公之于众，并以此作为考量是否重新任用的重要依据。加强对被问责干部教育回访，对表现优秀的，积极向组织人事部门推荐。

（六）严格被问责干部复出的条件和程序

1.根据问责原因、一贯表现、群众评价等，明确设定和进一步规范被问责干部的复出条件，避免官员复出的不透明、随意性。

2.对于被问责后需复出的干部，“两重两问”工作领导机构应协同组织部门以适当的形式说明复出的理由，包括复出的相关法律法规依据和事实根据、问责的期限、对待问责的态度、问责期间的工作表现、空缺职位或工作的需要、公众评价等内容。

3.被问责领导干部复出，应参照《党政领导干部选拔任用工作条例》规定的程序严格执行。大体复出程序应经过“提出复出理由—民主提名—全面考察—讨论决定—公示—任职试用”等步骤。其中，公示的内容应涵盖复出干部的基本情况、复出的理由、复出的方式、公示的期限、监督的方式等。

（七）健全完善救济制度

1.充分保障被问责干部的申诉权，不能视被问责干部的申诉为不合作行为而加重处罚；当申诉权被剥夺或者被侵犯时，当事人可以寻求救济。

2.规范问责救济依据。凡是主观上没有出现过错的，应该给予救济。同时重点考量造成损害结果的程度，尽可能量化定性。

3.可明确纪检监察机关的案件审理室为问责申诉复查受理部门，受理被问责对象不服问责决定的申诉和复查，确保问责救济公正、透明。

（八）加快发展问责文化

1.市纪检监察学会可在市社科联的指导下，联合市委党校、市社科院等部门专业人员，开展问责文化方面的研究，挖掘中国传统政治文化中的道德思想和自律精神，借鉴西方文化中的规则思想和问责文化，搜集国内外问责的典型案例，编写符合干部成长规律的勤政教材。

2.充分发挥各级党校、行政学院在干部教育培训中的作用，将问责文化教育纳入年度党员干部教育培训工作内容，在市级党校、行政学院主体班中开设问责文化相关课程，使领导干部接受问责制的教育和训练。

3.利用现有的《电视问政》栏目和南宁纪检监察网站问责曝光平台，扩大行政问责的影响力，在全市树立“有权不能任性”“干部就要有担当”的良好风气。各单位在廉政文化宣传中，也要将问责文化内容融入其中。

（作者单位　中共南宁市纪委）