率先实现三告别的案例分享

旬邑是国家扶贫工作重点县，农村经济基础薄弱，气候条件恶劣，地形地貌复杂，贫困面广量大，群众居住分散。虽然通过移民搬迁、易地搬迁、安居工程等一系列扶贫项目的实施，加大了新农村建设力度，极大地改善了贫困群众的居住条件。但是，由于县域条件差异，贫困量大，部分群众生活困难，基本没有自主搬迁能力，仍居住在阴暗潮湿、安全隐患较多的土窑洞和地坑院中，生存环境艰难、生产条件艰苦、生活水平贫困。截至2007年年底，旬邑仍有6098户、22386人居住在土窑洞和地坑院中。按照咸阳市的要求，县委、县政府在逐村摸底调研的基础上，做出了实施告别土窑洞、告别独居户、告别危漏房“三告别”搬迁工程的重大决策部署。2008—2011年，全县累计投资3.78亿元，搬迁贫困群众6622户、27424人。到2011年年底，经过四年的努力，旬邑率先在全市完成了“三告别”目标。如今的旬邑，已经很少见到那些低矮、简陋的土窑洞和危险的地坑院，取而代之的是明亮宽敞、带有典型黄土高原特色的农家小院。

图2-8　农民过去居住的土窑洞

图2-9　土桥镇井坳村

(一)尊重群众意愿，科学实施搬迁

为了加快土窑洞居住群众搬迁步伐，改变贫困群众的生产生活条件，提升全县新农村建设整体水平，2007年，县委、县政府提出了“三年三大步，告别土窑洞”的目标。2008年，组织实施了土窑洞居住群众搬迁工程。2009年，又及时将单庄独户和居住危漏房的特困群众纳入搬迁范围。2011年，在基本实现“三告别”的基础上，又将公路沿线独居、滑坡地带的1206户贫困群众作为“三告别”对象，通过政策扶持，帮助贫困群众改善环境，脱贫致富。

县委、县政府及时研究制定了《旬邑县土窑洞居住群众搬迁实施方案》，使土窑洞搬迁有计划、有步骤地扎实开展。一是确定对象。先后对9镇1街道办、179个行政村居住在土窑洞中的群众进行了详细调查摸底，甄别出符合搬迁条件的6098户、22386人造册登记，建立档案。同时，按照“户主申请、群众评议、张榜公示、村上初审、乡镇审核、县上审批”的程序，严格审批搬迁申报对象，做到了公开、公正、公平。二是科学搬迁。坚持“文明、节约、实用”的原则，把土窑洞居住群众搬迁与新农村建设相结合、与土地复垦整理相结合、与群众意愿相结合，统筹安排群众住宅和基础设施，分类确定建设档次和风格模式，并实行“三统一”^[1]标准，为实施搬迁提供了科学依据。三是区别对待。对经济基础较好、有积极性的搬迁户，采取集中搬迁的形式向新农村、中心村靠拢;对特别贫困的，除享受土窑洞搬迁“5+1”^[2]政策外，同时享受其他扶贫补助，引导群众量力而行，分期建设，保证搬迁不剩一户、不漏一人。同时，坚持“因村制宜，分类指导，逐步实施，整体推进”的总体要求，从而保证搬迁工程顺利实施。四是优化环境。着眼优化搬迁村人居环境，狠抓基础设施建设，通过硬化道路、铺设饮水管道、架设低压线路、修建休闲广场、新建卫生室等措施加大基础设施建设。同时，对搬迁后的土窑洞及时复垦整理，使土地得到合理的利用。土桥镇大槐树村、镇头村等土窑洞搬迁新村，已成为旬邑县新农村建设的新亮点。

(二)发展特色产业，促进脱贫致富

为了使贫困群众搬得出、住得稳、能致富，旬邑县在抓好群众建房和基础设施的同时，结合实际，采取财政补贴、贷款贴息、干部帮扶等措施，大力开展产业扶贫，帮助群众发展苹果、生猪、奶畜、蔬菜、烤烟、西瓜等“一村一品”特色产业，多渠道增加农民收入，增强群众自身“造血”功能，保证了村村有致富产业、户户有稳定收入。在全县土窑洞搬迁村中，形成了大槐树村有机苹果、镇头村地膜玉米、胡同同村生态养猪、柳峪村生态奶畜、安乐村大田西瓜等特色支柱产业，使困难群众能够安居乐业。(www.xing528.com)

(三)整合支农资金，拓宽融资渠道

资金短缺是实施“三告别”的最大瓶颈。旬邑县采取“财政补一点、群众筹一点、项目整合一点、社会捐一点”的“四个一点”办法，捆绑使用各类财政支农资金，多渠道筹措新村建设资金，有效解决了搬迁资金难题。自2006年以来，旬邑坚持每年设立新农村建设专款，纳入县财政预算，并逐年增加。从最初的200万元增加到3000万元，加上捆绑使用各类项目资金，全县累计投入新农村建设资金达到19.4亿元，其中县财政投资2.7亿元。特别是投资5.7亿元，在咸阳市率先实现了“三告别”。从2012年开始，县财政年列支专项资金1000万元，引导带动民间资金和社会资金投入新型农村社区建设，持续提升新农村建设层次和水平，积极缩小城乡发展差距，加快城乡发展一体化进程。

以捆绑使用各类支农资金为例。近些年来，中央逐年加大了对农村基层的转移支付力度，各级财政也增加了对“三农”的投入。但现行财政支农资金存在多头管理、项目分散、效益不高的问题。在新农村建设中，如何加强这些资金的整合、使用、管理和监督，切实提高资金投入的使用效益，旬邑县在调查研究的基础上，大胆探索，在全省县级层面率先整合各类支农资金，用“统筹规划、项目集中、渠道不乱、用途不变、资金整合、各计其功、形成合力”的智慧，对中央、省级财政下拨的农业综合开发、农村“一事一议”、农田水利、农村公路、土地整理、农业产业化、农民合作经济组织、农村沼气、危房改造、学前教育、农家书屋工程、农村超市、农村医疗卫生、环境整治等项目资金，进行“捆绑”支持新农村建设和实行“三告别”。通过沟通协调，妥善处理了与各个部门的关系，得到了各个支农部门的理解和支持，促进了农村的基础设施建设。

专栏2-1

整合支农资金

新农村建设以来，各级政府对“三农”的投入不断增加，有力地促进了农业、农村经济发展和农民增收。但各种支农投资基本上都是以“条条”为主管理，主管部门之间缺乏沟通，致使不同渠道的政府支农投资，在使用方向、项目布局、建设内容等方面不同程度地存在交叉和重复，一些部门和项目单位多头申报项目，同一地块的同一项目，今天姓张，明天姓李，给资金和项目管理带来很大困难，难以形成合力，使有限的资金不能发挥应有的效益。解决农村基础设施建设不足的问题，必须重视并切实解决各种政府支农投资协调整合问题。在新农村建设伊始，旬邑县在部门职能和资金渠道未做调整的情况下，按照“规划先行、加强衔接，统筹安排、各负其责，形成合力、务求实效，突出重点、先易后难”的整合思路，不断加大各级涉农项目和资金的整合力度，每年将计划、扶贫、水利、农业、林业、教育、卫生、建设等不同渠道的资金统筹安排、集中捆绑，向重点项目集中，向新农村建设集中，不撒胡椒面，不分散使用，充分发挥了资金的聚合效应。特别是在农村公路建设上，旬邑采取“群众修底子、政府铺面子”的政策，得到了群众和社会各界的广泛响应，有效解决了建设资金难题。整合支农资金，有力地促进了旬邑县的新农村建设。一是有利于逐步规范政府支农资金投向，合理有效配置公共财政资源，提高支农资金的使用效益。二是有利于促进政府及其部门转变职能，克服“缺位”和“越位”现象，加强对农业的支持和保护。三是有利于集中力量办大事，提高支农资金的整体合力，推进社会主义新农村建设。