旬邑县新农村建设的历程

旬邑县从20世纪90年代中期启动新村建设，到党的十六届五中全会后建设社会主义新农村，再到2010年推进统筹城乡发展试点，走过了极不平凡而又富有成效的发展历程。

(一)新村建设阶段(1995—2005)

旬邑地处渭北高原沟壑区，境内四条河流将高原分割成了沟壑交错的五大塬块。据《旬邑县志》载，“县境东北山区3乡，一般随田而居，除少数集中的村庄，大多数住户均依山就势打窑，分散零乱。塬区17个乡镇，住宅形式可分为宅院和窑洞两类。”多数农户居住在沟边塬畔，住房以窑洞为主，或依托山势挖洞建窑，或平地掘四方大坑建地坑窑。窑洞阴暗潮湿，特别是雨季土窑洞存在滑坡和倒塌的危险，群众居住在里面提心吊胆;村子街道高低不平、坑坑洼洼，遇到雨天更是泥泞不堪，出行十分不便;村庄卫生无人管理，厕所门前建、垃圾门口堆、污水随意泼、鸡猪满街跑，群众生活条件十分恶劣。改革开放前，大多数农民生活处于温饱线以下。

上世纪80年代，旬邑县开始栽植苹果。进入90年代，全国苹果市场看好，旬邑苹果更是供不应求。在县委、县政府的政策推动和市场拉动下，农民发展苹果的积极性空前高涨，几乎家家有果园，面积迅速扩大，截至1993年年底，全县苹果面积发展到26万亩，亩均产值达2.8万元，果农人均苹果收入达1100元。苹果产业的发展壮大使农民收入大幅增加，最先富起来的农民要求改变自己的生存环境，土木结构的房屋已不能满足农民的生活需要，通过苹果增收后的农民开始大规模建设砖木结构瓦房、平房，并且开始注重室内装饰、美化，一股建房热潮在旬邑悄然兴起。依据这一实情，县委、县政府及时引导农民规划建设新村庄，按3分地的标准给每户划拨庄基地，并将建房户统一规划在一条街道，统一门前出入，统一房屋地平，建成了新村一条街。职田镇车村、丈八寺镇谈村、郑家镇席家村等60多个村都建成了新村一条街，从建成的60多个新村看，凡是新村建设搞得好的都是苹果专业村，凡是房子盖得漂亮的都是果农。新村建设，可以说是旬邑县新农村建设的雏形。

(二)新农村建设阶段(2006—2010)

党的十六届五中全会指出，建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务，要按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，坚持从各地实际出发，尊重农民意愿，扎实稳步推进新农村建设。2006年2月21日，《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》公布，新农村建设进入了全面推进阶段。旬邑县委、县政府准确把握新农村建设的丰富内涵和全面要求，坚持以发展经济和富裕农民为根本，夯实新农村建设的基础;坚持以改善农民生产生活环境为重点，找准新农村建设的突破口;坚持以农民为主体，构建新农村建设的工作推进机制。在村庄建设中，按照“抓点、连线、扩面、整体提升”的思路和“六化六有”(行政村主要街道柏油化、住宅平房楼房化、设施配套化、生活节能化、村庄生态化、管理规范化，有澡堂、有沼气、有卫生厕所、有文化活动室、有卫生室、有便民超市)建设标准，坚持“规划先行、产业奠基、典型带动、稳步推进”的原则，推出了整体搬迁式、旧村改造式、田园风光式、依托城镇式四种建设模式，不断加大投入力度，加快建设步伐，在全县上下掀起了建设社会主义新农村的热潮，使全县新农村建设迈上了一个新阶段。截至2010年年底，全县建成产业发展、规划科学、布局合理、设施配套、式样新颖的新农村138个，其中高标准示范村100个，改造旧村130个。

旬邑新农村建设引起了中、省、市各级党委政府及新闻媒体的高度重视和极大关注。2005年9月28日，十二届全国人大常委会副委员长、陕西省委原书记李建国在省人大常委会副主任崔林涛《对旬邑县新农村建设的调查和对全省工作的思考》的调研报告上做出重要批示。随后，省委政策研究室、省政府研究室、咸阳市委政策研究室来旬邑县调研，对旬邑县新农村建设经验进行了系统总结。2006年元月，咸阳市委、市政府做出了《关于在全市学习推广旬邑县建设社会主义新农村经验的决定》，旬邑成为全市、全省乃至全国的典范，为西部欠发达地区建设社会主义新农村提供了宝贵经验。2007年8月，当全国新农村建设还在启动阶段时，中央党校在旬邑县举办了“中国西部欠发达地区建设社会主义新农村暨旬邑经验研讨会”，系统总结了旬邑新农村建设的经验。10月，中央电视台《同一首歌》在旬邑县举办了“唱响和谐新农村”专场演出。中、省、市先后在旬邑县召开各类现场会、工作会60多次，各类主流媒体对旬邑经验进行集中报道百余次，省内外400多批、5万余人(次)前来旬邑考察学习。旬邑县主要领导先后10多次应邀在中共中央党校、中国井冈山干部学院、中国延安干部学院、中共陕西省委党校和陕西省行政学院介绍旬邑新农村建设经验。

(三)统筹城乡发展阶段(2010.11至今)

2010年，《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》公布。旬邑县以中央一号文件为指导，按照咸阳市委、市政府将旬邑县确定为全市统筹城乡发展工作试点县和在咸阳市率先基本实现城乡一体化发展目标的要求，制订下发了《旬邑县统筹城乡发展工作试点方案》，提出了围绕“两个转变”(农村居民职业和身份转变)，加快“三个集中”(工业向园区集中、土地向规模经营集中、农村居民向城镇集中)，推进“六个一体化”(规划布局一体化、产业发展一体化、基础设施一体化、公共服务一体化、就业保障一体化、社会管理一体化)的总体思路，着力在全市率先推进城乡一体化，促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间平等交换，形成以城带乡、城乡一体的新型城乡关系。经过几年努力，旬邑统筹发展机制体制逐步健全，率先探索形成统筹城乡发展的规划建设、基础设施、产业发展、生态环境、社会事业、社会保障体系，推动城乡发展一体化的政策制度。

1.统筹城乡发展规划，建立“全域旬邑”的规划体系

旬邑县在统筹城乡发展中注重发挥规划的指引作用，按照“城乡一体、协调发展”的原则和“全域旬邑”的理念，编制了《旬邑县城乡一体化发展规划纲要》和经济发展、交通设施、劳动就业、社会保障、生态建设、社会事业等6个城乡一体化发展专项规划，形成了城乡一体、配套衔接的“全域旬邑”的规划体系，保证了城乡统筹发展的有序推进。旬邑县围绕构建以“县城—乡镇驻地—中心村”为主体的新型城镇化发展格局，确立了一核(指以县城为核心)、两轴(指211国道和306省道旬邑段)、三心(指土桥、职田、张洪三个中心镇)、五点(指其余5个镇驻地)全覆盖的现代化、网络型城镇村体系，促使小村向中心村集中、中心村向社区转化、社区向城镇发展。旬邑重视中心镇的规划和发展，调整城镇建设规划，将原有的17个乡镇合并为9镇、1个街道办。按照地域相近、规模适度、有利于整合利用现有公共资源的原则，将全县275个行政村规划为179个行政村。在新型农村社区建设上，选择一个交通比较便利、班子基础比较好、发展潜力比较大的村庄，作为社区服务中心所在村，形成了“政府主导、多方参与、科学定位、贴近基层、服务农民”的农村社区化管理与服务格局。

2.统筹城乡产业发展，构建富民强县的产业体系

旬邑县坚持发展是第一要务不动摇，注重统筹城乡产业发展，不断提升农业产业化水平，大力发展县域工业经济，培育县域经济新增长极，形成城乡产业相互融合、三次产业互动发展的新格局。

一是以果畜为基础的特色产业稳步发展。旬邑县以农业增效、农民增收为目标，坚持实施“果畜富民”战略，形成了以苹果为主的果业，以生猪养殖为主的畜牧业等“一村一品”特色农业和以基地、市场、加工、流通、品牌为标志的产业化发展模式。全县苹果面积稳定在50万亩，农民人均达到2亩果，2015年农民人均苹果收入达到6200元，较2005年净增4820元，“马栏红”苹果荣膺央视“2015魅力农产品”;实施了百万头生猪建设项目，2015年生猪存栏60万头，出栏100万头以上，同2008年相比，存栏量增长5.3倍，净增加48.3万头;累计建成以苹果、畜禽、粮食为主家庭农场45家，培育职业农民100名。

二是以煤电为支柱的现代工业快速发展。统筹城乡发展，加快城乡一体化进程，必须要有工业经济实力做支撑。作为关中能源接续基地的重要板块，旬邑充分利用自身煤炭资源丰富的优势，把实现可持续发展贯穿于煤炭工业发展的全过程，提升煤炭产业的集约化、现代化、安全化开发水平，夯实煤炭产业的发展之“基”。大力发展煤电、石油等新兴工业，引进风力发电、光伏发电等新型能源项目，引领工业经济向环保、低碳、高效方向发展。在做好煤炭文章的同时，大力发展煤电一体化工业。旬东热电2×1.5万千瓦联产项目已建成运行。按照“大集团引领、大项目支撑、集群化发展、园区化承载”的思路，建成太村、旬东、土桥三大产业园区，海天制药、新矿机械、通达果汁、凯德瑞啤酒厂、天鑫生物有机复合肥等一批龙头企业相继投产，工业经济成为县域财政收入的主要来源。2014年原煤产量806万吨，规模工业总产值124.54亿元，是“十一五”末的2.3倍。

三是以旅游为重点的第三产业提速发展。旬邑拥有丰富的人文资源、自然景观资源，发展旅游产业基础好、前景广阔。近年来，旬邑积极开发建设景区景点，先后完成了马栏红色旅游和石门山生态旅游两个重点景区建设，古豳文化博览园、秦商—唐氏庄园等旅游景区建设，建成了文化旅游礼品展销中心，创建国家4A级旅游景区2家，3A级旅游景区2家，有力地带动了全县商贸流通、餐饮娱乐、交通运输等第三产业发展。2015年全年接待游客362.7万人次，实现旅游综合收入33亿元。

四是以民营企业为标志的全民创业蓬勃兴起。旬邑县制定了全民创业、加快民营经济发展的政策措施，对全民创业实行了“六放”政策，即思想上放心放胆，工作上放手放开，政策上放宽放活，掀起了全民创业的热潮，2015年新增个体工商户561户、民营企业48户，涌现出一批从事农副产品深加工、流通和煤炭开采的农民创业先进典型。这些创业典型既增加了他们的财产性收入，也带动了城乡居民收入持续较快提高，进一步夯实了富民惠民、保障和改善民生的物质基础。

3.统筹城乡基础设施建设，实现城乡基础设施共建共享

旬邑将农村地区的基础设施和公共服务设施纳入城乡规划统筹安排，加快县城基础设施和公共服务设施向农村地区延伸，增强城乡基础设施建设的集约度，实现城乡基础设施共建共享。(www.xing528.com)

一是做到城乡居住环境建设一体化。旬邑县把新农村建设作为统筹城乡发展的重要平台和有效载体，按照“项目拆迁安置型、宅基地整理复垦型、自然正常翻建型、农村危旧房改造型”四种模式，十余年以来，累计投资19.4亿元，建成规划科学、布局合理、环境优美、风格独特的新农村170个，占全县行政村总数的90%。同步实施了水、电、路等基础设施和农家书屋、卫生室、文化广场等公共服务设施，全县84%的农民住进了宽敞明亮的新居，90%的村实现了集中连片居住。投资3.8亿元，实施“产业扶贫”“三告别”“交钥匙”等项目，率先在咸阳市基本实现了告别土窑洞、告别危漏房、告别独居户的“三告别”目标。

二是做到城乡路网建设一体化。近年来，旬邑突出抓好城乡主干道路和农村道路升级改造，共投资7.3亿元，改建国省道192公里、县乡道346公里、建专用公路65公里，通村公路1165公里，油路或水泥路通村率达到100%。特别是咸旬高速、铜旬高速建成通车，使旬邑融入了西咸1小时经济圈，全县公路总里程达到了1843公里，形成了“三横五纵一环线”交通网络。

三是做到城乡生活设施一体化。实施138个村人畜饮水工程，解决了11.6万人的饮水困难，自来水入户率达到98%。90%的新村居民用上了水冲式厕所、沼气灶和吊炕，安装了太阳能热水器;40%的新村居住户实现了卫生间主客分离。县财政连续三年列支近500万元，免费为农村居民安装有线电视，2012年全县行政村实现了有线电视全覆盖。在县城建成旬邑宾馆、旬东大道、垃圾资源化处置中心和污水处理场等重点基础设施，果岭新城、凤凰茗居和城区群众安置房、保障性住房等住宅小区相继竣工，县城框架不断拉大，功能不断完善，品位不断提升。实施了太村、土桥重点镇建设，建成农民进城小区10个、镇区农贸市场9个、镇区垃圾填埋场12个，对全县垃圾实行户收集、村集中、镇运输和县处理，有效地改善了乡村卫生环境。

4.统筹城乡公共事业发展，促进公共服务同步均衡

农村公共事业发展关系到广大农民切身利益和农村社会事业全面进步。旬邑按照城乡经济社会一体化发展要求，努力扩大公共财政覆盖农村范围，促进公共服务资源在城乡的均衡合理配置，全面推进农村教育、卫生、文化等公共事业发展，城乡公共服务均等化水平显著提高。

一是统筹推进城乡教育事业发展。旬邑县深入推进“双高普九”，全面落实义务教育经费保障机制，顺利通过国家“两基”复验，全县学前教育普及率97%，小学适龄儿童入学率100%，初中学生巩固率99%。在县级财政还不富裕的情况下，规划建设占地300亩，建筑面积10万平方米，同期容纳6000名在校生，总投资5.4亿元的旬邑中学新校区，深得民心。2011年秋季新校区全面投入使用，4500名城乡学生走进了美丽的旬中校园。旬邑中学已成为该县的地标性建筑群。投资1735万元，完成县职教中心实训楼主体工程和6所初中校舍改造。投资1300万元，添置中小学教学设备，改善办学条件，让农村孩子也能享受到与城里孩子一样的素质教育;投资1.1亿元，新建改造校舍6900间、14万平方米，完成54所中小学砖土木结构厕所及土围墙改造;累计筹资1800万元，资助二本以上贫困大学生5000余名，连续8年为全县高考生发放生活补贴。

二是统筹推进城乡医疗卫生事业发展。医疗卫生事业事关农民的健康水平，健康是人类发展指数所包含的三项构成要素之一。为提高农民的健康水平，旬邑县不断加大医疗卫生投入，使更多的公共卫生服务向农村延伸覆盖，率先在全省实现了省级卫生乡镇全覆盖。建成县医院门诊住院综合楼，完成了所有镇、社区卫生院业务用房扩建，以及176个规范化村级卫生室建设任务，构建起了覆盖全民的医疗网络，努力实现居民小病不出村、大病不出镇，农民看病难的问题得到缓解。2013年，整合医疗资源，成立了以县医院、县中医医院、县妇幼保健院三所县级医疗机构为集团中心的“三大医疗卫生服务集团”，形成了资源共享、统一管理、合理分工、相互促进、共同发展、优质服务的集团化医疗服务模式。2014年率先在全市启动了城乡居民合作医疗“一卡通”，2014年实现了由“一户一卡”到“一人一卡”的转变，解决了人卡分离问题，方便群众看病就医。全面启动医药卫生体制改革，全县镇、村两级医疗机构实现了统一采购、统一价格、统一配送和零差额销售，减轻了群众负担。切实加强人口计生管理，成功创建全国计生优质服务先进县和全国婚育新风进万家先进县，全县计划生育率连续五年保持在97%以上;投资300万元，实施了母亲健康工程和农村育龄妇女健康检查，检查率96%，治愈率87%。

三是着力构建社区管理模式。近年来，旬邑按照地域相近、规模适度、有利于整合利用公共资源的原则，着力在农村推行社区管理模式。新建的王家社区就是由原来的三个村整合在一起建立的。在王家社区，设立了社区党总支，成立了社会保障工作站等5站1(协)会，并实行一厅式办公，调配了专门的工作人员，明确工作职责、健全工作制度、规范工作流程，实行镇机关干部、大学生“村官”坐班制，社区干部轮班制，为农民开展医疗服务、图书教育、治安警务、养老入托、健身娱乐等基本公共服务;开展农业技术咨询、市场营销信息、土地流转等方面的生产性服务，设立便民超市、农资超市，为农民群众提供市场化服务，农民不出家门就能享受到与城里人一样的社区服务。同时，以农村社区建设为契机，推动周边村向社区中心村融合集聚，截至2015年年底，全县启动实施了27个新型农村社区，为加快推进城乡社会发展一体化奠定了基础。

图1-1　郑家镇王家社区

5.统筹城乡劳动就业和社会保障，促进城乡和谐稳定

旬邑把农村就业纳入整个社会就业体系，积极完善与社会经济发展水平相适应、城乡统筹的多层次社会保障体系，为提高城乡居民幸福指数和和谐程度奠定了基础。

一是健全城乡一体的就业服务体系。旬邑县坚持把扩大就业放在突出位置，按照“劳动者自主择业、市场调节就业和政府促进就业”的方针，不断扩大就业和再就业，城镇登记失业率控制在2.8%以内。坚持以培训促转移、加快农民向非农产业转移，扶持农民投资创业，鼓励农民到小城镇定居，努力促进城乡劳动者就业服务共享、就业机会平等。

二是完善农村养老、医疗、救助三大保障体系。鼓励农民参加社会养老保险，通过公共财政补贴、扶持、引导，基本建立起了覆盖城乡的养老保障体系。县财政列支1012.61万元，全面推行城乡居民社会养老保险工作，参保14.8万人，参保率100%;大力发展新型农村合作医疗，全县参合农民23.8万人，参合率达到100%。

图1-2　旬邑县敬老院

制定《旬邑县新型农村合作医疗重大疾病医疗费用补助办法(试行)》，规定单次住院诊疗费在7万元以上的参合农民，根据住院费用多少享受不同的补助，每人每年度补助资金总额不超过18万元。加大对城乡困难群众治病的救助力度，单病种单人年最高救助额达到40万元，较好地解决了农民既“救急”又“救命”的问题，形成了覆盖城乡的合作医疗、大病救助、医疗救助“三位一体”的保障制度。2014年，旬邑率先在咸阳市实行了城乡居民合作医疗一卡通，方便群众看病就医。建成县中心敬老院暨残疾人托养服务中心，入住五保户、残疾人130余人。

6.统筹城乡文化建设，促进城乡文明程度共同提高

健康向上的文化生活，对于农民提高文明程度，增强自我发展能力，具有根本性的意义。近年来，旬邑县以镇村为重点，增加对城乡公共文化设施建设的投入。在一些已建成的新农村和改造过的新村中，结合国家对农村教育、卫生事业的支持，整合各种社会资源，建立小学、幼儿园、卫生所、文化娱乐室、农民培训点、农技服务站等公共服务设施，提升农村的配套服务功能。累计建成农家书屋187个、文化活动室145个、体育健身广场146个，配套健身器材1200多台(件)，为群众开展丰富多彩的文体活动创造了条件。位于县城中心地带铺设塑胶跑道的大广场，堪称陕西县域第一。早晚和周末用于市民休闲健身，平时是附近中小学和幼儿园的体育场，赢得了群众的赞誉。多年来，旬邑县坚持把文化节目、科技和卫生知识等送到农民家门口，实行“政府买单，农民看戏”的模式运作，补贴春节文艺展演、歌咏比赛、运动会等文体活动。在健康文明的文化和生活环境中，广大农民正在享受改革开放带来的成果。

2013年4月27日，中共陕西省委，陕西省人民政府在《关于加快推进城乡发展一体化促进城乡共同繁荣的若干意见》中，把旬邑列为省级城乡发展一体化试验示范区。鼓励支持试验示范区从实际出发，围绕重点领域和关键环节，大胆探索，积极推进。