缩小城乡差距不是轻松之举

2013年7月，中共广东省委、省政府出台的《关于进一步促进粤东西北地区振兴发展的决定》，开篇就提到“历届省委、省政府高度重视解决全省区域经济发展不平衡问题，省第九次党代会确立区域协调发展战略以来，省委、省政府先后就加快县域经济发展、加快山区发展、促进粤东粤西粤北地区发展、推动产业和劳动力‘双转移’、实施扶贫开发‘双到’等作出重要部署”。

为解决区域发展不平衡，历届广东省委、省政府不断制定并实施相关公共政策来促进省内区域协调发展，早在“九五”计划中，就将“推进地区经济全面协调发展”列入了规划重点工作，提出“要把产业结构调整优化与地区经济协调发展密切结合起来，特别要重视重大项目的合理确定与布局，加强外引内联，形成优势互补的区域经济”；在“十五”计划中，提出要按照“分类指导、梯度推进、协调发展、共同富裕”的方针，发挥经济特区和珠江三角洲地区的龙头带动作用，加快广东省东西两翼地区和粤北山区的发展步伐，协调区域经济发展。

2002年5月，省第九次党代会正式将区域协调发展确立为广东省经济发展的四大战略之一，提出要加快山区开发步伐，增强东西两翼地区发展后劲，提高发达地区的辐射带动能力，努力实现各种类型地区优势互补、协调发展；还强调要把加快山区开发摆上重要战略地位，增强东西两翼地区的经济实力和发展后劲。

此后，中共广东省委、省政府先后制定出台了《关于加快山区发展的决定》《关于加快县域经济发展的决定》《关于统筹城乡发展加快农村“三化”建设的决定》等文件，制定了一系列扶持山区和东西两翼经济社会发展的优惠措施，加强珠三角与山区及东西两翼的经济合作。特别是2005年《关于我省山区及东西两翼与珠江三角洲联手推进产业转移的意见（试行）》提出，以山区及东西两翼与珠江三角洲合作开发建设产业转移园区的形式，创新思路，创新体制，推动珠江三角洲产业向山区及东西两翼转移，加快山区及东西两翼经济发展，促进珠江三角洲产业结构优化升级，实现珠江三角洲资金、管理、信息、品牌与山区及东西两翼土地、自然资源等方面优势互补。

广东省“十一五”规划也进一步明确推进区域协调发展，统筹沿海经济和山区经济两个板块，努力构建中心城市、珠三角城市群、东西两翼和山区协调发展的区域经济新格局。2007年编制和发布的《广东省东西北振兴计划（2006—2010年）》提出区域协调发展主要思路：实行差别化产业政策，推进珠三角产业向山区和两翼转移；加大扶持力度，完善东西两翼的交通基础设施；强化工业在两翼发展中的主导地位，把东西两翼建成全省新的增长点；积极落实扶持山区发展的政策措施，发展旅游等特色产业及珠三角配套产业；加强产业转移中的环境保护。

2008年5月，广东省委、省政府出台了《关于推进产业转移和劳动力转移的决定》及一系列配套文件，旨在加快推动珠三角劳动密集型产业向东西两翼、粤北山区转移，推动东西两翼、粤北山区劳动力向当地第二、三产业和珠三角发达地区转移，构建发达地区带动欠发达地区良性发展的机制，实现缩小地区差距、促进区域协调发展、提高城乡居民生活水平的目的。为确保相关政策的落实，省财政在5年内拿出400 亿元资金从八个方面进行扶持。

2009—2010年，为促进粤东西北地区加快发展，广东省先后就粤西、粤东和粤北山区分别单独出台了指导意见。2012年2月，省政府正式公布了粤东西北三个区域的“十二五”经济社会发展规划纲要，即《粤东地区经济社会发展规划纲要（2011—2015年）》《粤西地区经济社会发展规划纲要（2011—2015年）》《粤北地区经济社会发展规划纲要（2011—2015年）》。三个规划分别明确了粤东西北地区的发展定位，其中粤东地区将建设成为“全省重要的经济增长极、全省对外开放的重要门户、全省海洋经济发展的示范区和宜居宜业的特色城市群”；粤西地区将建设成为“全国重化工业基地、全省海洋经济示范区、全省现代农业示范区、全省重要的经济增长极和广东省参与东盟等区域合作的重要门户和桥头堡”；粤北地区将建设成为“南粤绿色生态屏障、山区科学发展的示范区、新兴生态型产业集聚区和区域合作的桥梁和纽带”。

广东省第十一次党代会进一步突出解决区域发展不平衡问题的位置，认为促进区域协调发展是广东实现科学发展最重要、最艰巨的任务之一。未来五年，我们要把促进区域协调发展作为全省转型升级的主攻方向，取得重大突破。既要逐步缩小区域间人均发展水平的差距，更要努力实现各区域基本公共服务均等化。要把新型城市化作为促进工业化、信息化、市场化和国际化的重要抓手，继续强化提升珠三角带动粤东西北战略。实施主体功能区规划，提升“双转移”和“腾笼换鸟”水平，促进珠三角优化发展、东西两翼振兴发展、山区生态发展，构建区域协调、城乡统筹、海陆联动的发展新格局。

表6-1　2002年到党的十八大广东省出台的有关区域发展重大政策（部分）

（续表）

（续表）

（内容系作者整理而得）

党的十八大以后，广东省认真贯彻落实习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略，认真贯彻落实协调发展理念，明确把促进粤东西北振兴发展作为全省重大发展战略来抓，深入推进珠三角与粤东西北一体化发展，积极推进农业供给侧结构性改革，强力推进新农村建设和农村人居环境综合整治，区域城乡协调发展取得新的成绩。(www.xing528.com)

着力强化交通、产业、中心城区三大抓手，大大改善粤东西北发展条件。2013年7月，省委、省政府印发《关于进一步促进粤东西北振兴发展的决定》，提出通过快速交通、产业园区和城区扩容三大抓手，力促粤东西北突破发展瓶颈。第一，加强交通基础设施建设，构建高快速交通运输体系，显著改善粤东西北地区发展的区位条件；第二，促进产业园区提质增效，推动产业集聚集约发展，以园区为载体加快粤东西北工业化进程；第三，做大做强地级市中心城区，加快城镇化进程，打造区域发展的增长极。通过这几年坚持不懈的努力，这三方面的工作都取得了实实在在的效果。交通基础设施建设方面，2013年以来，粤东西北地区新增高速公路1364 公里、铁路830 公里、万吨以上深水泊位75 个，实现“县县通高速”，高速公路出省通道达21 个、铁路出省通道达13 个，预计“十三五”期末可实现“市市通高铁”。产业园区提质增效方面，省财政安排专项资金142 亿元、带动各方面投入1300 多亿元加强产业园区基础设施建设，全省共设立产业转移园和产业集聚地83 个，基本实现粤东西北县域全覆盖。产值超百亿元的园区从2013年的13 个增加到25 个。2016年，园区规模以上工业增加值超过2200 亿元、占粤东西北地区比重从2012年的15%提高到28%，成为支撑带动粤东西北工业发展的重要引擎。中心城区扩容提质方面，坚持产城融合，积极推进城市更新，扎实推进新区起步区建设，扩展优化城市发展空间，进一步提升粤东西北地区城市要素集聚功能和承载能力。

着力发挥珠三角帮扶带动作用，促进区域融合发展。广东省坚持把产业共建作为珠三角与粤东西北全面对口帮扶的重点，充分发挥珠三角作为经济发达地区、先富地区的带动作用，大力促进珠三角优势产业、龙头企业到粤东西北布局发展，构建区域一体化发展的产业分工协作体系。近年来，珠三角6 市累计投入财政帮扶资金189 亿元，带动社会资本、金融资金加大投入，共帮助粤东西北地区引进产业项目2062个、计划总投资4204 亿元，其中投产项目1119 个、实际完成投资976 亿元。探索出总部和研发环节在珠三角、生产环节在粤东西北，龙头产品在珠三角、配套企业在粤东西北，科技孵化在珠三角、产业化在粤东西北等有效模式，特别是一批大型骨干企业将加工制造环节转移到粤东西北地区，有力带动了当地支柱产业集聚和跨越式发展。比如，深圳中兴通讯将生产基地转移到河源，全面投产后预计年产值超过1000 亿元；比亚迪公司新能源汽车产业基地等6 个项目落户汕尾，投产后预计年产值达200 亿元。

链接

珠三角和粤东西北的对口帮扶

2013年11月，省委、省政府进一步调整和明确珠三角和粤东西北地区的对口帮扶关系，由珠三角6 市对口帮扶粤东西北8 市：广州市对口帮扶梅州、清远市，深圳市对口帮扶河源、汕尾市，珠海市对口帮扶阳江市，佛山市对口帮扶云浮市，东莞市对口帮扶韶关市，中山市对口帮扶潮州市。

（内容经作者整理而得）

着力提升农业农村发展水平，不断改善村容村貌。广东省统筹推进农业结构调整、一二三产业融合发展、绿色生产等关键环节，积极稳妥推进农村土地确权登记颁证等改革，农业农村发展活力进一步增强。针对农村发展短板，持续加大农村水电路气网等基础设施建设力度，2016年启动的总投资2.25 万亿元的18 项补短板重大工程中，近一半项目与农业农村直接相关。特别是把农村人居环境整治作为重点，2016年启动农村人居环境综合整治三年行动计划，同时深入推进省级新农村连片示范建设工程，全面推进粤东西北新一轮生活垃圾和污水处理基础设施建设，狠抓面源污染、畜禽污染治理，目前已基本建立起“户收集、村集中、镇转运、县处理”的农村垃圾处理体系，农村生活垃圾有效处理率达89.1%，村庄保洁覆盖面达98%。认真贯彻落实中央关于精准扶贫精准脱贫的战略部署，在前几年完成两轮扶贫开发“规划到户、责任到人”任务的基础上，启动新时期精准脱贫攻坚战。2016年共投入资金143.2 亿元，启动实施各类帮扶项目5.47 万个，57.6 万相对贫困人口顺利脱贫。

着力抓好基本公共服务均等化，切实增进民生福祉。广东省加大统筹协调力度，按照共享发展理念的要求，以推进基本公共服务均等化和社会保障城乡一体化为突破口，着力完善投入机制、提升供给能力，大力推动城镇公共服务向农村延伸、向常住人口覆盖，启动养老、医疗保险制度城乡一体化试点，城乡低保、农村五保、残疾人和孤儿生活保障等底线民生保障水平进入全国前列，各项社保待遇和保障水平稳步提高。公共就业服务水平不断提升，四年累计新增就业626.7 万人，城镇登记失业率控制在3.5%以内。教育强市、强县、强镇创建基本完成，义务教育发展基本均衡县实现全覆盖。公立医院改革和医疗服务价格改革深化，医疗卫生资源向基层下沉，县级公立医院全部取消药品加成，全面实现省内异地就医即时结算，公共卫生服务均等化水平提高。

尽管省委、省政府坚持把统筹推进区域城乡发展摆在突出位置，采取有力措施，推动区域城乡协调发展取得明显进展，但总体上仍处于量变状态，发展不平衡的格局没有根本改变，区域城乡的发展差距仍然较大。可见，解决区域城乡之间发展不平衡问题是一个较长的过程，不可能一蹴而就，需要付出长期的艰苦努力，也需要更多的有力措施。

解决区域城乡不平衡，关键在于推进区域城乡经济一体化，形成一体化发展的体制机制。当前，广东已经过了“让一部分地区、一部分人先富起来”的阶段，到了“先富帮后富，最终实现共同富裕”的关键阶段，全省一体化发展的时机已经成熟。要按照全省一盘棋的思路，统筹推进区域城乡协调发展，坚持以改革的办法、创新的思维，加快构建完善有利于区域一体、城乡融合发展的体制机制。

当然，区域城乡发展不平衡是绝对的，平衡是相对的。“强调协调发展不是搞平均主义，而是更注重发展机会公平、更注重资源配置均衡。”那么协调发展是怎样的？ 党的十八届五中全会强调，要塑造要素有序自由流动、主体功能约束有效、基本公共服务均等、资源环境可承载的区域协调发展新格局。2017年底举行的中央经济工作会议对新时代背景下区域协调发展的基本含义作了进一步的明确：“要实现基本公共服务均等化，基础设施通达程度比较均衡，人民生活水平大体相当。”我们要紧紧围绕以上三大目标，推进区域城乡协调发展，加快形成全省“一核一带一区”的一体化发展新格局。