量化绩效评价标准值的设定方法

政府投资基本建设项目绩效评价量化指标的标准值，通常是建立在国家财政主管部门根据全国行政事业单位和建设单位决算数据资料及有关统计信息的基础上，保留符合测算要求的财政支出数据，剔除掉不符合参与测算的数据，综合运用统计学方法所测算出来的相关数值的集合。

主要分为两部分来确定绩效评价指标的标准值，一是基于规范性标准确定指标的评价标准值：根据指标所选定的评价标准取值基础，并且所选取的评价标准取值基础属于规范性标准，针对这类指标绩效评价标准值的确定方式是通过国家标准、行业标准、地方标准等具体的法律法规或者政策性文件获取；二是基于参照性标准确定指标的评价标准值：指标所确定的评价标准取值基础属于参照性标准，针对这类指标绩效评价标准值的确定方式是根据实际项目的绩效评价报告，结合评价结果确定。需要进一步明确本课题量化标准值的确定对象是绩效评价五级指标所对应的结果指标。

（一）制定指标绩效评价标准值的原则

1.规范性标准确定指标的评价标准值原则

基于规范性标准确定指标的评价标准值的原则主要是通过国家、行业、地方以及企业不同层级的法律法规或是政策性文件的查找，并且结合政府投资基本建设项目“重社会效益、轻经济效益”的本质，确定评价标准值。

2.基于参照性标准确定指标的评价标准值原则

（1）经验标准的确定原则。通过问卷调查的方式建立经验标准。经验标准适用于缺乏同业比较资料，尤其缺乏行业标准时的绩效评价。即便两种标准同时可供使用，当行业标准不如经验标准权威性高时，为保证评价结果得到评价对象和社会公众的认可，应当选择经验标准而非行业标准。

（2）标杆标准的确定原则。首先，为了体现标杆值的标杆效果，必须进行市场调查，选取行业或相关行业先进企业的相关指标数据，而这些数据是企业的商业秘密，不易获得。其次，标杆数据并不是越先进越好，由于各项目的实际情况及项目的规模各不相同，如果都按统一的标准来选取最高的数据，得出的评价值难免有失科学性，这样得出的评价值对项目以及企业来说起不到激励约束的作用，甚至会产生负面的作用。因而，标杆数值的选取不能过高，也不能过低，一般而言，对于标杆数据的选取应考虑以下两个方面：

1）数据的时效性，任何资料和数据都有其时效性，当其超过了其自身的时效后，这类数据的参考价值也就要打折扣了，甚至会失去其价值，所以在数据收集的过程中，应该尽量收集时间比较相近的数据，这样才能保证其数据所包含的价值。

2）标杆项目的运行情况，标杆项目一般是同行业中领先的项目，这在一定程度上代表着当前市场的竞争力，这类项目的数据标准可以为项目提供明确的绩效追赶方向。但是在选取数据时应该结合待评价项目的情况，选取相应数据，如待评价项目处于发展阶段，则选择标杆数据时就应该尽量选择标杆项目处于相应时期的数据，使其具有可比性。

3.计划标准的确定原则

首先，根据需要评价对象的类型，选取具有合理计划标准同类型项目6～10个，其次，计算已有计划标准的平均值作为指标的评价标准值。制定评价标准值应考虑标准值要合理，制定要求较高，如果制定得科学合理，则具有较好的激励效果，计划标准过高，容易出现完不成现象，影响积极性；计划标准过低，将不能发挥激励作用。

4.历史标准的确定原则

基于历史标准的评价标准值制定是通过查询天津市各部门、单位、项目的绩效评价指标的历史数据（一般为最近两年）作为样本，运用一定的数理统计方法计算出的各类指标的平均历史水平。其历史数据来源天津市财政局基本建设处所提供的2013年、2014年、2015年天津市政府投资基本建设项目。需要注意的是消除各个项目之间的不可比因素。

（二）制定指标绩效评价标准值的过程

1.基于规范性标准确定指标的评价标准值

（1）投入阶段

1）人均用地。参照《天津市城市规划管理技术规定》确定此指标的评价标准值。

2）容积率。此指标同“人均用地”指标一致适用于地方标准，参照《天津市城市规划管理技术规定》确定评价标准值。

3）安全资金投入率。对于此指标的评价国家相关法律法规或政策性文件有较为明确的规定，适用于国家标准。

4）建筑体形系数。《公共建筑节能设计标准》（GB 50189-2005）《天津市公共建筑节能设计标准》（DB29-153-2010）。在此文件中规定：建筑的体形系数应小于等于0.4，在确定“建筑体形系数”时选择标准中较高的值作为最低要求的标准值。

5）建筑总能耗。对于建筑总能耗，国家相关法规中有强制性规定，而地方法规结合地方特点和行业进行了补充，如《公共建筑节能设计标准》（GB 50189-2005）《天津市公共建筑节能设计标准》（DB29-153-2010）。在此文件中规定：对于建筑节能设计，通过改善公共建筑围护结构保温、隔热性能，提高供暖、通风和空调设备、系统的能效比，采取增进照明设备效率等措施，在保证相同的室内热环境舒适条件下，与未采取节能设施前相比，全年供暖、通风、空调和照明的总能耗应减少50%。因此，此指标的评价标准值是50%。

6）预期收益率。《建设项目经济评价参数》中规定基准收益率参考值为：①公路建设6%；②污水处理项目5%；③垃圾填埋项目4%；④其他5%。

7）质量达标。“质量达标”是以是否符合工程质量标准的要求来衡量项目绩效，此指标适用于《建筑工程施工质量评定标准》。

8）施工进度提前率。对于施工进度提前率，国家相关法律法规中有强制性的规定，而某些地方政府出台了实施细则对规定进一步完善。根据国家标准的规定，施工进度提前不得高于定额工期的20%，北京市地方标准规定施工进度提前不得高于定额工期的30%，上海市地方标准规定施工进度提前不得高于定额工期的15%。

通过上述分析，确定“施工进度提前率”的评价标准值是小于等于15%，原则是加强合同工期的源头管理，保障合理工期。在工程招标投标时，要将合理的施工工期安排作为招标文件的实质性要求和条件，任何单位和个人不得任意压缩合理的施工工期。

（2）过程阶段

1）检验批质量合格率。此指标在《建筑工程施工质量验收统一标准》（GB 50300-2013）中有明确的规定，而在《建筑工程施工质量评定标准》中做了进一步的完善与提升，因此，此指标在参考国家标准的基础上，适用于企业标准。《建筑工程施工质量评定标准》中对“检验批质量验收”的规定：主控项目和一般项目的质量经抽样检验均应合格。根据此规定“检验批质量合格率”的评价标准值为：①主控项目质量合格率为100%；②一般项目质量合格率质量合格率为100%。

2）分部工程质量合格率。此指标的评价标准值依据与“检验批质量合格率” 一致。“分部工程质量合格率”的评价标准值是：分项工程质量合格率为100%、观感质量合格率为100%、主要分部工程质量合格率为100%。

3）实际投资超概率。这一指标的评价适用于国家标准，《国家发展改革委关于加强中央预算内投资项目概算调整管理的通知》中规定申请调整概算的项目，凡概算调增幅度超过原批复概算10%及以上的，国家发展改革委原则上先商请审计机关进行审计，待审计结束后，再视具体情况进行概算调整。基于此，本书选取低于10%作为评价标准值。

（3）产出阶段

1）工程优良率。此指标适用于《建筑工程施工质量评定标准》。此标准是北京建工集团的企业标准，内容介绍建筑工程土建和安装各分部分项的施工质量评定内容和合格、优良的具体标准。合格等级基本采用现行国家标准，而优良等级则高于国家标准。此优良等级是根据北京建工集团的能力与水平制定的，属于企业的内控指标，因此，“工程优良率”的评价标准值参考《建筑工程施工质量评定标准》，此文件对指标的规定如下：

①在合格基础上，有60%及以上的分部为优良，建筑工程必须含主体结构分部和建筑装饰装修分部工程；以建筑设备安装为主的三维工程。指定的分部工程必为优良。(www.xing528.com)

②观感质量优良率在60%及以上。

2）事故发生率。此指标适用于国家标准，如《生产安全事故报告和调查处理条例》，根据此文件本课题依据事故等级反映事故发生率，具体为：

①特别重大事故，是指造成30人以上死亡，或者100人以上重伤（包括急性工业中毒，下同），或者1亿元以上直接经济损失的事故；

②重大事故，是指造成10人以上30人以下死亡，或者50人以上100人以下重伤，或者5000万元以上1亿元以下直接经济损失的事故；

③较大事故，是指造成3人以上10人以下死亡，或者10人以上50人以下重伤，或者1000万元以上5000万元以下直接经济损失的事故；

④一般事故，是指造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故。

无事故时确定事故发生率为0，随着事故等级的提升，事故发生率提升。

3）噪声排放标准限值。此指标在《建筑施工场界环境噪声排放标准》（GB 12523-2011）中有明确的规定，因此，此指标适用于国家标准，“噪声排放标准限值”的评价标准值昼间是70dB，夜间是55dB。

（4）效果阶段

1）投资收益率。依据基准收益率确定投资收益率的评价标准值，对于基准收益率的评价国家相关法律法规或政策性文件有较为明确的规定，适用于国家标准。《建设项目经济评价参数》中规定基准收益率参考值为：①公路建设为6%；②污水处理项目为5%；③垃圾填埋项目为4%；④其他为5%。

2）绿化率。此指标在《天津市绿化条例》中有明确的规定，因此，此指标适用于地方标准，此文件对“绿化率”的规定如下：①新建疗养院、学校、医院、体育设施、公共文化设施、机关等公共设施的绿地率不得低于35%。②新建供水厂、污水处理厂和垃圾处理厂的绿地率不得低于45%。

3）能耗减少率。对于能耗减少率，国家相关法规中有强制性规定，而地方法规结合地方特点和行业进行了补充，如《公共建筑节能设计标准》（GB 50189-2005）《天津市公共建筑节能设计标准》（DB29-153-2010）。在此文件中规定：对于建筑节能设计，通过改善公共建筑围护结构保温、隔热性能，提高供暖、通风和空调设备、系统的能效比，采取增进照明设备效率等措施，在保证相同的室内热环境舒适条件下，与未采取节能设施前相比，全年供暖、通风、空调和照明的总能耗应减少50%。因此，此指标的评价标准值是50%。

2.基于参照性标准确定指标的评价标准值

（1）投入阶段

1）基于经验标准确定评价标准值。这类指标适用于经验标准，主要包括不利物质条件引起的工程索赔率、设计深度。依据评价标准值的确定原则，得到“不利物质条件引起的工程索赔率”的评价标准值是10%。

设计深度的评价标准取值基础包括国家标准和经验标准，在满足国家标准强制性规定的基础上，通过经验标准予以补充。国家标准是《建设工程设计文件编制深度规定》，在《建设工程设计文件编制深度规定》中规定建筑工程设计文件的编制，必须符合国家有关法律法规和现行工程建设标准规范的规定，其中工程建设强制性标准必须严格执行。民用建筑工程一般应分为方案设计、初步设计和施工图设计三个阶段；对于技术要求相对简单的民用建筑工程，经有关主管部门同意，且合同中没有做初步设计的约定，可在方案设计审批后直接进入施工图设计。各阶段设计文件编制深度应按以下原则进行：①方案设计文件，应满足编制初步设计文件的需要。②初步设计文件，应满足编制施工图设计文件的需要。③施工图设计文件，应满足设备材料采购、非标准设备制作和施工的需要。对于将项目分别发包给几个设计单位或实施设计分包的情况，设计文件相互关联处的深度应满足各承包或分包单位设计的需要。在此基础上，结合经验标准制定“设计深度” 的评价标准值是10%。

2）基于标杆标准确定评价标准值。此类指标的评价较为适用于标杆标准，因为规范性标准中对此类指标未进行明确的规定，因此选取参照性标准中的标杆标准作为指标的评价标准取值基础，并且结合标杆标准确定的原则，制定“投资强度”的评价标准值为：①医疗卫生设施（0.16万元/平方米）；②行政办公实施用地（0.57万元/平方米）；③其他（0.60万元/平方米），财政资金到位率、配套资金到位率、财政资金到位及时率以及配套资金到位及时率评价标准值均为100%。

3）基于历史标准确定评价标准值。此类指标的评价较为适用于历史标准，主要包括消防资金投入率、环保资金投入率、低碳材料投入率，因为规范性标准中对此类指标未进行明确的规定，因此选取参照性标准中的历史标准作为指标的评价标准取值基础，并且结合历史标准确定的原则，制定“消防资金投入率”的评价标准值是2%、“环保资金投入率”的评价标准值是2%、“低碳材料投入率” 的评价标准值是2%。

（2）过程阶段

1）基于经验标准确定评价标准值。这类指标包括隐蔽工程质量合格率、安全措施达标合格率、制度落实达标合格率、劳动力安全完成率。这类指标较为适用于经验标准，通过基于经验标准制定评价标准值的原则，“安全措施达标合格率” 的评价标准值为100%，“隐蔽工程质量合格率”的评价标准值为100%，“制度落实达标合格率”的评价标准值为100%，“劳动力安全完成率”的评价标准值为100%。

2）基于标杆标准确定评价标准值。这类指标适用于标杆标准，主要包括跟踪审计核减率标杆标准、合同价款调整比率。依据评价标准值的确定原则，得到“跟踪审计核减率标杆标准”的评价标准值是5%，“合同价款调整比率”的评价标准值是10%。

3）基于计划标准确定评价标准值。这类指标适用于计划标准，主要包括资金利用率、项目计划工期率。依据评价标准值的确定原则，“资金利用率”的评价标准值是100%，“项目计划工期率”的评价标准值是0.75～1。

4）基于历史标准确定评价标准值。这类指标适用于历史标准，主要包括资金审查频率、资金提前支出比率。依据评价标准值的确定原则，得到“资金审查频率”的评价标准值是4.75次/月，“资金提前支出比率”的评价标准值是20%。

（3）产出阶段

1）基于经验标准确定评价标准值。这类指标适用于经验标准，主要包括工程成本节约率、资源节约率，依据评价标准值的确定原则，得到“工程成本节约率”的评价标准值是12%，在区间内值越高，说明企业通过创新降低成本的能力越强，“资源节约率”的评价标准值是2%。

2）基于标杆标准确定评价标准值。这类指标适用于标杆标准，主要包括“竣工决算审计核减率”“卫生防护达标率”。依据评价标准值的确定原则，得到“竣工决算审计核减率”的评价标准值为5%，“卫生防护达标率”的评价标准值为100%，主要评价指标方面包括防火防爆、电气安全及防雷、防机械伤害及坠落伤害措施、噪声及振动防护、粉尘危害控制、毒物危害的控制、高温危害防护。

3）基于计划标准确定评价标准值。这类指标适用于计划标准，主要包括消防达标率、工程完成及时率、工程实际完成率、固定资产转化率、质量达标率。依据评价标准值的确定原则，确定“消防达标率”的评价标准值为100%，“工程完成及时率”的评价标准值为100%，“工程实际完成率”的评价标准值为100%，“固定资产转化率”的评价标准值为80%，“质量达标率”的评价标准值为100%。

4）基于历史标准确定评价标准值。这类指标适用于历史标准，主要包括返工损失率、废气排放达标率、固体废物污染控制情况、平方造价超标率。依据评价标准值的确定原则，确定“返工损失率”的评价标准值为≤0.5‰，“废气排放达标率”的评价标准值为100%，“固体废物污染控制情况”的评价标准值为90%，“平方造价超标率”的评价标准值为小于等于0.03万/平方米。

（4）效果阶段

1）基于经验标准确定评价标准值。这类指标适用于经验标准，主要包括投资回收期、效益费用比、经济内部收益率、新增就业率指数、拆迁投诉率、劳动生产率贡献度、管理规模比，依据评价标准值的确定原则，得到“投资回收期” 的评价标准值为从达产期5年，值越小越好；“效益费用比”的评价标准值为大于等于1.0，值越大越好；“经济内部收益率”的评价标准值为8%，值越大越好，“新增就业率指数”的评价标准值为0.5%，“拆迁投诉率”的评价标准值为（0～0.04），“劳动生产率贡献度”的评价标准值为（0～1），“管理规模比”的评价标准值为2%～5%。

2）基于标杆标准确定评价标准值。这类指标适用于标杆标准，主要包括人均水资源拥有量变动率、人均耕地面积变动率、能源年消耗量变动率降低，依据评价标准值的确定原则，得到“人均水资源拥有量变动率”的评价标准值为0.1‰，“人均耕地面积变动率”的评价标准值为0.2‰，其中基期是1996年人均耕地面积1.59亩，“能源年消耗量变动率降低”的评价标准值为4%。

3）基于历史标准确定评价标准值。这类指标适用于历史标准，主要包括使用者好评率、普通民众好评率、达产时间。依据评价标准值的确定原则，确定“使用者好评率”的评价标准值为大于等于90%，“普通民众好评率”的评价标准值为大于等于90%，达产时间的评价标准值为小于等于2年。