从计划生育到国策化：探讨生育政策的演变

根据马克思主义理论，人类社会有两种生产，一是物质生产，一是人口生产。人口生产便是生育行为。在长期历史上，生育属于个人的自然行为，即不受外力控制和限制。法国的大学者孟德斯鸠根据传教士在中国的见闻，感叹：“中国的气候出奇地有利于人口增殖。那里的妇女生殖力之强为世界所仅见。”中国人生殖力强的原因远远不止气候。在传统中国，由于农业社会生产和家庭血缘传递的需要，对生育，特别是对生育男性持鼓励态度，甚至产生出一种生男崇拜。这种生育崇拜的力量是难以想象的，在一定程度上超过了宗族崇拜。儒家学说最集中地表达了这一传统意识，认为“不孝有三，无后为大”。从生育看，国家与农民的意识是高度吻合的。国家需要人口生产来提交赋税，农民需要人口生产来繁衍和保障。正因为如此，在中国，人口再生产始终快于物质再生产，人口的增长始终快于土地的增长，人地矛盾成为社会的基础矛盾。费正清从中国与美国比较的角度阐释了人多地少问题对于中国的重要性。他说：“中国6/7的人口不得不密集在1/3的土地上。据粗略统计，中国确实有人居住的地区大约只有美国相应地区的一半，而供养的人口达美国的四倍。”“太多的人，过分密集在太少的土地上，从而使人们为了维护生命，耗竭了土地资源以及人的智慧和耐力。”而土地占有的不均衡，更加剧了人地矛盾引起的冲突，这是中国传统社会数百年一个周期性动乱的重要原因。国家人口的增减与战乱饥荒密切相关，大体上维系着动态平衡。

1949年中华人民共和国成立以后，国家进入到一个相对和平的时期，人口增长迅速。1850年中国人口为4.3亿，1949年为5.3亿。1953年进行了第一次全国人口普查，结果表明，截止到1953年6月30日中国人口总计601938035人，估计每年要增加1200万人到1300万人，增殖率为20‰。这次人口普查引起著名经济学家、北京大学校长马寅初的注意。经过3年调查研究，他发现，中国人口的增长率是每年增长22‰以上，有些地方甚至达到30‰。由于人多地少，恐怕连吃饭都成问题。于是，他将自己的研究成果写成《控制人口与科学研究》一文。1955年7月，一届全国人大二次会议召开，马寅初将写好的文章作为发言稿，交人大代表浙江小组讨论征求意见。但是，当时这一意见没有引起重视，甚至被认为是马尔萨斯那一套，显得很不合时宜。因为，西方人根深蒂固的观念是中国人太多造成了贫穷，中共领袖毛泽东曾对此进行过专门批驳。1949年后实行“一边倒”政策，向苏联学习，包括鼓励生育，视多生育子女的母亲为“英雄母亲”。

只是人口迅速增长的问题还是引起了执政党高层的注意。1956年，周恩来总理在中共第八次全国代表大会的报告中指出：“为了保护妇女和儿童，很好地教育后代，以利民族的健康和繁荣，我们赞成在生育方面加以适当的节制。”之后，人口和生育问题成为可讨论的问题。1957年2月，在最高国务会议第十一次（扩大）会议上，毛泽东发表讲话说：“我看人类对自己最不会管理，对于工厂的生产，生产布匹，生产桌椅板凳，生产钢铁，他都有计划，对于生产人类自己就是没有计划，就是无政府主义。人类要控制自己，做到有计划地增长，有时候使他能够增长一点，有时候停顿一下。提议设一个委员会，节育委员会。”马寅初再一次就“控制人口”问题发表了自己的主张：“我们的社会主义是计划经济，如果不把人口列入计划之内，不能控制人口，不能实行计划生育，那就不成其为计划经济。”著名民主人士邵力子也表示，现代人在生活、学习、工作等方面都可以有计划，在生育方面也必须有计划。“计划生育”的概念因此提了出来，并得到中共最高领导人毛泽东的重视。1959年10月9日，毛泽东在中共八届三中全会上讲话时认为，“计划生育，也来个十年计划。少数民族地区不要去推广，人少的地方也不要去推广。就是在人口多的地方，也要进行试点，逐步推广，逐步达到普遍计划生育。……将来要做到完全有计划的生育”。但是，当时的执政高层对待人口问题是矛盾的，更加注重人口多干劲大热气高可以多生产的一面。如1950年代末期，马寅初的观点被视为右派言论而受到严厉批判。即使如此，面对补偿性人口生育高峰，1962年，中共中央、国务院还是发出了《关于认真提倡计划生育的指示》,1964年还专门成立了计划生育委员会。只是此时的政策更多的是一种倡导，且贯彻有限。

随着和平年代的持续，人口继续迅速增长。到1970年时，全国人口已达8亿。人口增长过快对执政者造成相当大的压力。一是1949年后出生的大批城镇青年面临就业不足。二是农村人口大量增加，而生产的物品有限，农村贫困状况改善困难。1970年7月8日，国务院转发卫生部、商业部、燃化部《关于做好计划生育的报告》，把控制人口增长的指标首次纳入国民经济发展计划。要求除人口稀少的地区外，各级都要加强对计划生育工作的领导。进入1980年代，随着党和国家工作重心转移到经济建设，对于计划生育给予了前所未有的高度重视，并提升为国家基本政策。1979年3月30日，邓小平发表讲话，认为：“要使中国实现四个现代化，至少有两个重要特点是必须看到的：一个是底子薄。……第二条是人口多，耕地少。现在全国人口有九亿多，其中百分之八十是农民。人多有好的一面，也有不利的一面。在生产还不够发展的条件下，吃饭、教育和就业就都成为严重的问题。我们要大力加强计划生育工作，但是即使若干年后人口不再增加，人口多的问题在一段时间内也仍然存在。……耕地少，人口多特别是农民多，这种情况不是很容易改变的。这就成为中国现代化建设必须考虑的特点。”1980年9月，中共中央发表《关于控制我国人口增长问题致全体共产党、共青团员的公开信》，提倡一对夫妇只生育一个孩子。1981年，全国人大决定成立国家计划生育委员会，并将其正式纳入政府序列。1982年新修订的宪法规定：“夫妻双方有实行计划生育的义务。”1991年，中共中央、国务院作出《关于加强计划生育工作严格控制人口增长的决定》。2001年12月，九届全国人大通过了《中华人民共和国人口与计划生育法》，计划生育基本国策上升为国家基本法律。

计划生育作为国家的基本政策和基本法律，是国家运用一定的手段将人口生育纳入可控制的范围，从而将分散和自主的个人生育行为纳入到统一的国家体系中来。通过计划生育，推动了农民生育行为的国家化。

其一，计划生育将国家引入到农民最深层的生活世界。在传统时代，生育后代特别是生育男孩对于中国农民具有强烈的神圣感，甚至视之为“命根子”，在生活世界和心灵世界里具有特别重要的地位，也是国家从未介入的领域。而计划生育政策将国家干预带入到这一领域，生多少、生男女、什么时候生等以往纯粹属于个人行为的自然事务变为国家支配的政治事务，使农民最强烈、最深刻地感受到国家的存在及其强大。“计划”两字就体现着国家意志，并由此将农民视为“命根子”的事务与国家的政策联系在了一起。(www.xing528.com)

其二，当生育由个人行为转换为国家行为时，需要有专人负责落实，由此将国家组织带入农民生活之中。1950年代，执政党高层意识到需要计划生育。1960年代初，国家层面建立了专门机构，但还只是停留在上层。只是到了1980年代以后，为了严格推行计划生育，国家自上而下成立了专门的计划生育机构，一直延伸到农村最基层。县级政府设立有计划生育委员会。乡镇政府设置计划生育办公室。有的乡镇机构，计划生育办公室所占人员达四分之一。在农村的村民委员会组织里，设立了专门负责计划生育的专门职位，面对面地与农民交往，直接实施计划生育政策。与此同时，作为国家基层政权与基层组织的乡镇和村的党政负责人都成为计划生育第一责任人，计划生育工作成为其工作考核的主要指标，实行“一票否决制”。在村干部的工作中，计划生育工作占了相当的部分。国家正是通过基层组织将国家的意志和形象带入到农民生活之中。

其三，执政党以各种方式进行宣传，将国家意识植入到农民意识中。在中国这样一个具有“多子多福”观念和生男崇拜传统的国度里，要推行计划生育，显然会遇到相当大的困难。这是执政党所能够意识到的，由此采取各种方式进行宣传。作为正式宣传，一般是倡导性的。大量的宣传是农民能够直接感受到的基层干部主导的宣传。为了让农民有深刻的印象，基层宣传的文字简单明了，但往往粗暴生硬。如“该流不流扒房牵牛”“该引不引株连六亲”。

其四，基层以强制性手段推行计划生育政策，让农民直接感受到国家的权威性和强制性。要将长期以来的放任生育转变为计划生育，且涉及农民的“命根子”，显然是一件非常困难的事，仅仅依靠说服、教育、宣传等，是远远不够的。“计划生育”因此被20世纪90年代的基层干部视为“天下第一难”的工作。为此，国家采用强制性措施推行计划生育。一是国家通过正式法律予以规定。2002年9月1日开始施行《中华人民共和国人口与计划生育法》规定：“不符合本法第十八条规定生育子女的公民，应当依法缴纳社会抚养费。未在规定的期限内足额缴纳应当缴纳的社会抚养费的，自欠缴之日起，按照国家有关规定加收滞纳金；仍不缴纳的，由作出征收决定的计划生育行政部门依法向人民法院申请强制执行。”在此之前则是采用罚款手段。二是基层干部为了完成工作任务，采用了更多显性和隐性的强制性措施，如将计划生育与农民其他权利相捆绑。一位曾经从事计划生育工作的乡镇干部深有体会，他谈道：“县长作报告说，对违反计划生育规定的对象的社会抚养费的征收，可以株连到其任何亲戚，可以兑现他们家的生产生活物资。”

在农民的自主权和自主意识日益增长的20世纪90年代，基层对计划生育的强制推行，使得农民对国家的强制性有着强烈的体认。为防止强制性的计划生育造成不良后果，政府主管部门发出了计划生育的若干规定，包括：不准非法关押、殴打、侮辱违反计划生育规定的人员及家属。不准毁坏违反计划生育人员家庭财产、庄稼、房屋。不准不经法定程序将违反计划生育的财产抵缴计划生育费。不准滥设收费项目和乱罚款。不准因当事人违反计划生育规定而株连其亲友、邻居及其他群众。不准对揭发、举报的群众打击报复。不准以完成计划生育工作为由而不允许合法的生育。不准对未婚女青年进行孕检。这些规定从另一个方面说明了国家计划生育工作进入日常生活后存在的实施困难及强制性行为。