重构公共财政：乡村社区治理

废除农业税以后，国家与农民的关系发生了很大变化。一个重要特点是国家与农民之间的联系更为直接。国家对农村的支持主要是通过国家对农民的直接补贴方式实现的。如粮食补贴通过银行账户的方式直接发放给农民，农村人口上学由国家直接承担费用，农村人口就医的国家补贴部分由农民直接享用等。为此，在农民个人、农村基层社会组织和国家三者之间，农村基层社会组织的财政功能大大弱化了。一是废除农业税以后，农业地区基层政府和基层组织的日常经费通过上级政府的转移支付加以解决，基层政府和基层组织不得随意向农民收取费用。二是政府给农村的支持大都直接发放给农户，农村基层政府和基层组织没有使用权。三是废除农业税以后，政府试图通过“一事一议”的方式解决社区公益事业兴办缺乏经费的问题，但面临的困难较多。

显然，实行公共财政以后，农民可以享受到公共财政的阳光普照了，但国家并不可能包办农村所有事务。农民大量的日常生产生活事务还得依靠乡村共同体加以解决。如国家可以给农民直接发放农产品补贴，但生产农产品需要水利设施、交通道路、防疫等公共产品。这些公共产品是一家一户无法解决的，也是政府难以有效解决的。乡村干部的报酬直接发放给干部，也可能造成干部对上级政府的直接依从，而缺乏为农民提供服务的意识。一些基层组织因此成为仅仅只是有一个机构存在的“维持会”。农村公益事业缺了农民自己提供费用，不仅难以兴办，而且会进一步弱化农村的社区共同体意识。

国家要对分散的乡村社会进行有效整合，还需要借助于乡村共同体，乡村共同体的形成则需要相应的财政能力。废除农业税以后，农业地区的地方和基层干部普遍反映，大量的中央资金直接下拨给农民，农民不愿意将资金拿出来举办共同体事业，造成资金分散，缺乏效率。他们希望中央政府涉农资金交由地方政府和基层组织统一安排和使用。这一想法不无道理，但中央资金为什么直接下拨给农民呢？重要原因是信任问题。

共同体的存在和延续是以共同体成员的信任为基础的。在1949年后的农业财政时代，特别是1979年农村改革以后，大量资金由地方政府和基层组织掌握和使用。农民的负担虽然十分沉重，但中央政府并没有从农业税中得到太多。而大量由地方政府和基层组织掌握和使用的财政没有能够受到中央政府和农民的有效监控，由此造成中央政府和农民对地方政府和基层组织的不信任。这种不信任一直延续到废除农业税之后。中央政府担心下发的涉农资金会被地方政府和基层组织挪作他用，农民更为希望中央政府的资金直接拨付给农民，担心地方政府和基层组织不将资金真正用于农村发展，使农民受益。

很显然，要建构乡村公共财政，必须破解乡村信任难题。为此需要建构起公共财政治理体制。公共财政的特点是“取之于民，用之于民”。要达到这一目标，必须有相应的治理体制。农业财政时代的财政治理体制是政府治理。在中国这样一个有着多层次政府的国家里，政府治理很容易出现滥用财力的问题。农业财政向公共财政的转变，不仅仅是财政收入状况的转变，而且包括财政治理体制的转变，即由政府单一治理转变为多方治理，以保障财政的公共性。特别是农民，不仅仅是财政的受益者，而且是财政的治理者。只有这样，才能建构起乡村公共财政。(www.xing528.com)

在乡村公共财政的治理体制下，中央直接下发给农民的资金还是应该直接下发给农民，而不得以公共性随意侵占农民个人利益。特别是政府直接出资用于农民个人生产的。那些可以由地方和基层组织统一掌握和使用的资金，则需要通过中央政府主管部门、地方政府和基层组织、农民等三方共同参与，保障涉农资金能够真正惠及农民。相关资金的使用方案、使用去向、使用结果等向社会公布，得到主管部门和农民的监督。

进入公共财政时代，基层干部的工资由政府直接下发。这很容易造成干部不对本村农民负责。实际上，政府为基层干部提供工资补贴，是希望基层干部为农村提供公共管理和公共服务。而公共管理和公共服务的对象则是农民，其成效则需要农民加以评判。因此，基层干部工资发放需要引入农村居民的参与。一些地方引入民主测评的方式评价基层干部的工作并决定其报酬的方式，有利于强化基层干部对乡村共同体的责任感。

进入公共财政时代之后，政府公共财政将愈来愈多地用于农村。但是，任何政府公共财政相对农村需求而言都是有限的。农村社区兴办的公益事业，有相当部分可以通过本社区集资。农村税费改革以后，国家试图通过“一事一议”的方式解决农村公益事业兴办的问题，但困难多多，主要原因是没有建构起一个能够得到出资者信任的公共治理体制。社区兴办公益事业，受惠者是社区成员。出资者可以是社区成员，也可以是非社区成员，出资者的数量可多也可少，关键是资金的使用要真正用于公益事业，能够得到出资人的信任。1990年代农村开始实行的“财务公开、民主管理”的机制可以在公共财政时代更好发挥作用。

显然，公共财政需要公共治理加以支撑，由此涉及乡村治理体制的改进和完善。广东省清远市在新农村建设进程中对此加以探索。2010年代初，清远市推进“重心下移”的改革，将村委会下沉到自然村，运用自然村这一熟人社会的传统资源促进村民自治，通过公共参与的村民自治实现资源整合，将各种财政资源整合起来，在听取村民意见基础上统筹使用，收到了较好的效果。