从草根起步的集体经济财富之路

中国农民是以乡村共同体为生活依托的。乡村共同体是国家与农民之间的中介。国家行为需要借助乡村共同体达致农民，实现国家对乡村的整合。农民也需要借助乡村共同体完成自己的生命过程，实现自我管理。为了区别于国家共同体，有学者将乡村共同体称为小共同体。既然是共同体，就会产生相应的财政，只是这种财政没有为国家的正式制度所规定，更多出自乡土社会之中，因此可以称之为“草根财政”。这种草根财政因为其与国家的关系，也是国家对乡土社会进行财政整合的重要内容。

在传统中国，实行财产私有，乡村共同体的共同性财产很少。但是，乡村共同体出于共同生活的需要，也会产生一些共同性财产。其主要来源有：一是共同体的共有财产。中国的传统村庄是在血缘关系的基础上形成的，具有强烈的家族共同体的特征。为了维系大家族的存在和延续，共同体内会聚集一些共有财产。比较典型的是宗祠。宗祠是族人共同供奉祖先的场所，也是族人集聚进行家族公共活动的地点。修建宗祠的费用来自族人，其归属也是族人的共同所有。除此之外，一些地方还有公山、公林、公田等公有财产，主要用于乡村共同体的公共需要。直到1990年代，广西一些地方的村干部的报酬有相当一部分来自公山、公林和公田。村干部为村民办事，村民不是直接支付薪酬，而是将一部分公山、公林和公田的使用权给予村干部，所产生的收入用于支付干部管理公事的报酬。二是出于乡村共同体共同生活需要，共同体成员集资形成的共同性财政收入。乡村共同体还是一个地缘关系为基础的共同体，乡民共同居住在一个地域内，有许多地域性事务需要乡民共同解决，特别是具有公共性的道路、桥梁、公共安全等。传统乡村共同体以血缘关系为核心，内聚力和排他性强，经常会发生共同体之间的纠纷，从而也需要共同体成员共同出资维护共同体的安全。当然，传统乡村共同体内部也有贫富分化。在共同体内，往往那些富裕些的大户捐资更多一些，而贫困的小户出劳更多一些。尤其是有些大户出于获得社会声望的需要，愿意捐资修桥补路。这是因为，乡村共同体是一个依靠共同认可的道德来维系的文化共同体。要成为共同体的领袖或享有高威望，必须成为一个能够为共同体谋取公共利益的道德高尚的人，即所谓“乡贤”“士绅”。这些人尽管有经济能力，但如果不能够为乡亲们做“善事”，也无法获得必要的社会地位，甚至为乡亲所不认同。

在传统国家，国家从农民中获取的税赋是不会直接返还于农民的。农民大量的日常生活需要在乡村共同体，并通过乡村共同体解决。出于维护共同体稳定和谐的考虑，国家允许并支持乡村共同体拥有共同财产并将这些财产用于共同体事务。对那些以家产来举办公益事业的举动更是给以表彰，甚至授予国家功名加以鼓励。乡村共同体能够拥有共同财产并以公共财产维系共同体的正常生活，可以达到国家财政整合乡土社会难以达到的目的，是一种间接性但行之有效的整合方式。

中华人民共和国建立以后，经过合作化，农村社会形成人民公社体制。人民公社是完全不同于历史上家户经济的一种全新的经济组织。这种经济组织被称为集体经济组织。其特点是原有为农户所有的生产资料全部归属于集体，形成所谓集体所有制；农村社会成员都属于集体经济组织成员，共同生产，并根据人口和劳动获得生活资料。集体经济组织完全替代了原有的家庭经济，成为生产、经营、提交税赋和居住生活的单位。在集体经济组织内，不仅有土地等集体资产，而且要进行收益分配，还得担负教育、养老等集体社会事务和公益事业，从而有了集体经济组织的财政。这种财政虽然不同于国家财政，但对于农民日常生活更为直接和重要。由于土地归属于集体，集体成员必须在集体组织内从事劳动，才能获得生活资料。集体经济组织并不是完全按照集体成员的劳动给予分配，集体收入中的相当一部分必须以“公粮”等形式上缴国家；集体收入中有相当一部分要作为再生产的资金留存，还有一部分要用于社会公益事业。这部分资金一般以“公积金”“公益金”的方式提取。由于农业生产主要是实物收入，集体经济组织因此也主要是实物分配。实物分配除了按照劳动分配外，还需要按照人头分配。正是在这一体制下，农村社会成员对于集体经济组织有了高度的依存性。他们不可随意离开集体经济组织，也不可随意在集体经济组织内活动。他们的生命和生活过程都与集体经济组织的收支过程密切相关。

人民公社既是集体经济组织，同时又是“政社合一”的基层政权组织。从根本上说，集体经济组织是归属和服从于国家政权组织的。国家通过集体经济组织对农民进行财政整合，使之形成对国家—集体的认同。集体收益好，集体成员的生活才好；反之，集体收益不好，集体成员也缺乏向心力和凝聚力。由于人民公社体制下，国家通过集体获取农业剩余过多，加上集体组织内的分配平均主义，劳动者缺乏积极性，相当多数的集体缺乏凝聚力，最终导致人民公社体制的废除。(www.xing528.com)

公社体制的废除源自于家庭经营制的兴起。而农村改革后的家户经济与传统的家户经济有很大区别。农村改革后，土地等生产资料的所有权仍然为集体所有，集体组织是土地等生产资料的发包者。除了土地以外，还有一些农村有集体资产及其资产性收入。这些资产及其收益也为集体所有，并要对集体成员进行分配。改革后的“集体经济”主要是指这一范围，通常被称为“小集体经济”，以与人民公社体制下所有生产资料、资产和劳动收获都为集体所有的“大集体经济”相区别。公社体制废除后，集体经济比较多的是非农产业较发达的地方，绝大多数的农业地区，集体经济极少。农户成为生产、经营和核算单位，也成为提交税赋和日常生活的单位。但是，公社体制下由集体经济组织所承担的社会管理和社会事业的职能仍然存在，并由改革后的村委会和乡镇政府承担。除此之外，村委会和乡镇政府还承担发展经济的职能。这些经济和非经济职能的履行都需要费用。改革后的基层财政因此出现了“三提五统”的体制。

所谓“三提五统”是指由村委会和乡镇政府根据自己职能所收取的费用。村提留是村级集体经济组织按规定从农民生产收入中提取的用于村一级维持或扩大再生产、兴办公益事业和日常管理开支的费用的总称。包括三项，即公积金、公益金和管理费。乡统筹费，是指乡（镇）合作经济组织依法向所属单位（包括乡镇、村办企业、联户企业）和农户收取的，用于乡村两级办学（即农村教育事业费附加）、计划生育、优抚、民兵训练、修建乡村道路等民办公助事业的款项。由于改革后绝大多数村和乡镇都已没有集体经济组织和合作经济组织，收取“三提五统”费用的主体主要是作为村民自治组织的村民委员会和作为基层行政管理组织的乡镇政府。除“三提五统”这一制度性规定外，乡镇和村委会还会经常以发展经济和社会事业等名义，收取费用。这种费用一般以集资、摊派的方式出现，具有很大的随意性。由于家庭承包不仅仅是农民获得生产经营自主权，而且要承担获得经营权后的责任和义务，因此，“三提五统”及其他基层政府和基层组织直接收取的费用与中央规定的农业税捆绑在一起，成为农民负担的重要组成部分。这是农村改革实行家庭承包制后国家与农民之间新的财政联系。

随着农业税的废除，“三提五统”体制也一并废除。这一体制废除后，许多主要依靠“三提五统”及其相关收入维持自身运转并履行职能的村委会和乡镇，迅速陷入财政危机之中。许多村成为没有任何财政来源的“空壳村”。正是在这一背景下，一方面，一些地方为了缓解财政危机，进行合村并乡和乡镇机构改革，以减少财政支出；另一方面，国家通过财政转移支付的方式来维持村委会和乡镇政府的运转并履行基本的职能。中央和上级财政转移支付的新体制显然大大减轻了农民的负担，但也弱化了基层组织和基层政府与农民之间的财政关系。国家数千年来依靠税收与农民联系的整合方式面临着新的挑战。