财政负担对国家认同的合法性影响

国家向农民征税的方式使国家对农村社会的财政整合显得十分重要，也强化了农民与国家的联系。特别是在分散的小农经济条件下，农民与国家的主要联系就是税收，农民向国家提交税赋成为天经地义的传统。但是，这种传统并不是没有边界的。农民应当缴纳税赋，但缴纳的数量则有一定的限度。在农民能够承受的限度内，农民对于国家的态度是认同的，而超出难以承受的限度，则会出现相反的结果——农民不仅不会认同，相反会持反对态度。由此便出现了所谓财政合法性问题。

财政合法性是从财政的角度理解政治合法性的概念，它主要指由于国家财政引起的人们对国家统治的认同，既包括基本的财政体制，也包括具体的财政行为。在传统中国，农民对于国家基本财政制度是认同的，将缴纳皇粮国税视为天经地义之事，但是对于具体的财政行为则持不同态度，有一定的界线。这个界线就是基本的生存需要，即国家征收的税赋不能危及农民的基本生存，否则就会导致农民的不认同，甚至反对。由于传统国家的税赋主要是一种农民义务，而且义务的种类太多，所以，我们将这种由农民义务缴纳的税赋和提供的劳役统称为农民负担。在传统中国，政治统治的合法性基础与农民负担有着十分直接的关联性。可以说，农民负担轻，政治统治就稳定，农民负担重，民不聊生，政治社会就可能发生动乱。正如《大学》中所说，“财聚则民散，财散则民聚”，赋税轻重直接关系到民心的向背和国家的长治久安。

在传统中国，农民负担的一般标准是十分之一，即收入的十分之一为税赋。但是这一标准经常被突破，其原因就是国家拥有不受限制的强制权力，可以随意突破农民能够承受的税赋范围，加重农民负担。因此，在传统中国，中央统一集权国家的建立、农户为单位的生产、日益沉重的农民负担、大规模的农民反叛几乎是同时发生的。早在春秋战国时期就有了国家向农民征收税赋的体制，也有了借用国家力量剥夺民众的行为。当时的思想家因此提出“赋敛厚则下怨上矣，民力竭则令不行”，强调“赋税有常”，并反对“苛政猛于虎”。但是当时的国家能力并不强大，征收税赋尚没有引起广泛的农民反对。秦始皇统一中国，建立了庞大的中央集权帝国和官僚行政体制，其国家汲取能力空前提高。与此同时，以农户为单位的小农经济日益生长。农户作为生产单位的同时，也是负担国家税赋的单位。各种国家征派任务都以农户为单位进行，而小农户的生产剩余十分有限，应对自然风险的能力也十分脆弱，外部性的负担超出农民的承受能力就非常容易引起农民的生存危机。而这种危机却会经常性地发生。一个重要原因就是帝国体制的财政行为的非制度性、随意性。在专制权力体制下，国家权力高度集中于皇帝之手，没有任何体制性的制约力量。这就为帝国横征暴敛提供了方便。其财政用途除用于保卫国家、兴建公共工程等公共事业外，相当部分用于当政者及其亲属的个人消费。而且这种消费在统治者看来是维护国家体面和张扬国力的体现，因此成为其财政行为随意性的合理依据。但这种合理性经常会超越农民的承受能力。由于国家的征收税赋的对象是普遍的农户，当国家能力借助征收税赋整合分散的乡村社会时，也为集聚农民反对国家的力量提供了共同性基础。在传统中国，每一次王朝的更替都与农民负担日益沉重，民不聊生，农民被迫揭竿而起相关。

秦始皇统一中国，第一个建立了中央集权国家，由于军事征战，国家财富也相当充盈。但是，长期处于征战之中的秦始皇在征调农民劳役上却大大超出农民的承受能力。在农业社会，生产活动主要由男性承担，男性长期被征用，必然严重影响生产和生活过程，直到生命的正常延续。秦始皇建立中央集权国家后，除了修建长城这一巨大工程以外，还大规模兴建都城和皇陵，连年征调大量民力，造成“天下苦秦久矣”。当时全国人口约2000万，每年征调的丁壮不下300万，占总人口的15%，农民的力役负担，“三十倍于古”，税赋负担“二十倍于古”。特别是秦王朝还采用极其严厉苛刻的方式强制农民出力出税，从而导致很快出现了中国历史上第一次大规模的农民起义。秦王朝被推翻以后，汉王朝初期吸取秦灭亡的教训，实行“轻徭薄赋”的政策，与民休息，出现了所谓的“文景之治”。当然，由于国家经常受到周边民族的侵扰，需要强大的保卫力量，“轻徭薄赋”的政策不可能长期实施。至汉武帝，农民负担日益沉重。这其中既有国家军事战争的需要，同时也有皇家消费的扩大，仅是修建皇帝陵墓所需费用就占全国贡赋的三分之一，引起农民极大不满。汉武帝晚年下诏自责，“深陈既往之悔”，表示“当今务在禁苛暴，止擅赋，力本农”。汉朝之后的隋王朝也是一个统治时间不长的王朝，重要原因就是隋的统治者兴建大运河等大型工程，滥用民力，使得经受长期战乱的民众无喘息之日。隋之后的唐太宗认为隋末农民反抗是“赋繁役重，官吏贪求，饥寒切身”，因此要“去奢省费，轻徭薄赋，选用廉吏，使民衣食有余”。由此才有了后来所谓的“贞观之治”。但在传统中国，统治者的雄才大略与好大喜功、横征暴敛总是形影相随的。强国与重税相生相伴，重税则带来民贫。那些雄才大略的皇帝在建立伟大功勋的同时，是对民力的征调甚至滥用，而在他们之后往往是王朝的衰败和覆亡。

唐宋以后，传统中国统治者治理国家的历史经验教训更多。在王朝更替之初，统治者往往将分地与减税联系在一起。其目的是分地以增收，减税以节支。而在以农户为单位的小农经济条件下，减少税赋就意味着增加收入。至唐代以后，统治者滥用民力的现象有所节制。但是，随着皇帝—官僚体制的日益成熟，庞大的帝制需要更多的赋税来供养，农民负担仍然十分沉重。明王朝的奠基者朱元璋出身赤贫，王朝建立初期由于其个人的因素，对征用民力比较节制。但是，帝国体制性的财政消耗却日益增大，且是体制无法克服的顽疾，农民负担日益沉重。明末期李自成为领袖的农民起义的口号便是“闯王来了不纳粮”。满族作为异族进入中原以后，竟然没有受到多少激烈的反抗。一个重要原因就是，统治者更替以后，原有的王朝税赋也一并免除。基于生存理性，农民不在乎统治者是谁，而在意统治者能否使自己正常生存下去。而清王朝初期的统治者吸取明王朝覆亡的教训，统治初期便强调“永不加赋”。但是，与明王朝一样，随着时间的推移，帝国的体制性腐败愈演愈盛，各种非体制性负担也愈来愈多。如晚清王朝的慈禧太后为自己过生日的排场可以挪用紧缺的军费。这种非体制性的负担同样会激起农民的反叛。至19世纪，非帝国整体体制的局部性动乱一直未停息，从而一步步地掏空了清王朝统治的合法性基础，直到帝国体制的全面崩溃。

20世纪上半世纪的中国处于战乱和动荡之中。帝制崩溃之后，国家陷入军阀统治状态。中国第一个现代政党——国民党及其前身，担负着建立民国新制度的使命，而其前提是结束军阀统治，政治统一中国。在这一过程中，国家力量更深地渗透于乡村社会，官僚体制急剧膨胀。而要改变地方军阀统治的格局，也需要支付大量财政和人力成本。同时，国民党的新统治并没有克服传统旧体制的腐败痼疾。所有这一切，都导致农民负担不仅没有因为新统治的建立而减轻，反而不断加重。而这正是国民党统治刚建立就受到农民反抗的重要原因。也正因为如此，才有了新兴的中国共产党的崛起。(www.xing528.com)

中国共产党一诞生，就将农民作为自己的依靠对象，其基本政策及之后的基本制度是有利于农民的，从而得到了农民的拥护。但是，个别时期的财政行为超越了农民承受农民负担的能力，也仍然会为农民所不接受。这说明，不论是谁，农民负担都是农民政治认同和统治合法性的重要尺度。

1949年中华人民共和国建立以后，农民负担情况发生了变化。从制度上看，国家废除了实行两千多年的田赋制度，改为按产量征收的农业税制度，并力图将农民负担限定在一定范围内，使之合理化。1958年的《中华人民共和国农业税条例》规定农业常年产量的15.5%为农民上缴的全国平均税赋，略高于历史上的“十一而税”。《条例》对农民负担作出了规定，由此将农民负担制度化。这种制度化的负担被称为合理负担。但是，制度化的负担界线经常会为非制度化的负担所突破。在1958年后的人民公社体制下，农民负担比较沉重。只是这种负担是以“隐性”的方式出现的。其重要原因有二：其一是国家以“工农产品价格剪刀差”的方式，通过统购统销，以低廉的价格收购农民的产品，而农民很难意识到这种负担的实际存在。其二是负担单位发生了变化。公社将一家一户的农民组织起来了，农民负担是以组织而不是个体农户的形式承受的。换言之，农民并不直接与国家发生税赋关系。他们的所有劳动行为，公社都以工分形式支付了酬金和实物，尽管这种返还十分低，与其付出极不成比例。所以，虽然公社体制下农民负担比较沉重，农民的收入增长极其缓慢，但公社组织作为负担单位，使农民难以直接体验到负担的沉重性，也未引起农民的直接反对。但是，公社组织使负担行为“隐性化”并不等同于没有负担。农民往往是以支出和收入对比来看待其负担的。农民在公社组织内劳动支出很高，收入却很低。特别是“自留地”的存在，使农民直接感受到公社内劳动支出与收入的不成比例。这种支出与收益的反差使农民在集体组织内的劳动缺乏积极性。公社体制下农民负担的“隐性化”使农民的不认同也隐性化了，这就是以消极怠工来间接表达自己的不满。这种怠工行为最终造成的是国家和农民都不能获得理想的结果。于是才有了1980年代初开始的农村改革。

农村改革的目的是调动农民积极性。除了实行家庭经营以外，就是国家减轻农民负担。这类似于历史上的分地以增收、减税以节支的做法。但是，公社体制废除后的一个重要结果是，农民成为生产经营单位的同时，也成为负担单位，由此使农民负担“显性化”了。尽管农民负担不一定很重，但能直接感受和体验到负担的存在。为了规范农民的负担行为，国务院专门下发了《农民负担管理条例》，其主要内容是规定，农民负担的比例不能超过上年纯收入的5%。但正是在1990年代，农民负担却不断加重。其特点，一是施予负担的主体多样化了，除了中央农业税收以外，地方政府和基层组织成为主要的施予负担的主体。二是负担的种类多样化了，除了税收等常规性负担以外，大量的是各种摊派、集资等非常规性负担。三是负担的非制度性因素越来越多，常规性负担有一定范围和限度，而非常规性负担则有很大的随意性和不可预期性。农村中普遍流行着“头税（中央政府收到的农业税）轻，二税（提留统筹）重，各种摊派无底洞”的说法。1993年《中共中央办公厅、国务院办公厅关于涉及农民负担项目审核处理意见的通知》（中办发[1993]10号）明令取消37项对农民的收费、集资和基金项目。其中涉及土地管理部门收取的费用有农村宅基地有偿使用收费、农村宅基地超占费、土地登记费。公安部门收取的有治安联防费。广播电影电视部门收取的有农村看电视的集资费、乡镇以下广播网络维护费。妇女部门收取的有中华女子学院在农村的集资。卫生部门收取的有农村改水集资、农村改厕集资、农村鼠防集资、血吸虫病防治集资、乡村医疗卫生机构建设集资、乡村医生补助费。水利部门收取的有农村办电集资、农村水电建设基金、县乡两级农村水利建设发展基金、水利工程修建维护管理费。国务院贫困地区经济开发部门收取的有基本农田建设集资。教育部门收取的有部分农村教育集资。建设部门收取的有村镇规划建设管理费、建设用地规划许可证、房屋所有权登记费。交通部门收取的有乡镇船舶管理费、长江干线航道养护费和内河航道养护费对从事农业生产的船舶收取部分。电力部门收取的有乡镇级管电组织维护管理费。农业部门收取的有农机管理费、渔船渔港管理费、农业广播学校学员误工补贴。林业部门收取的有林政管理费、林区管理建设费、森林资源更新费、绿化费在农村收取的部分。地质矿产部门收取的有乡镇集体和个体矿管费。邮电部门收取的有农村集体电话杆线设备更新费。文化部门收取的有乡镇文化站经费由集体和农民缴纳的部分。国家无线电管理部门收取的有农民集资办的电视差转台频率占用费等。以上收费可谓名目繁多。农民根本无法知晓收费项目明细，而乡村干部向农民收取费用时也是统一收取，没有也不可能逐项说明。除此之外，地方和基层还会通过“搭便车”的方式收取各种费用。日益增多的收费项目大大超出了农民的承受能力，也经常突破国家规定的上年收入5%的限制。为了不超出国家“红线”，一些地方和基层干部以虚报农民收入的方式将农民负担控制在表面的5%的限制内，实际收费则大大超出国家的负担线规定。据统计：农民直接税费同比增长1995年为31.7%,1996年为17.4%,1997年为8.6%, 1998年为8.5%。一些地方出现了因交不起费用而自杀的现象。据当时中央财经领导小组办公室农村组的唐仁健的统计测算，农村税费改革前的农民负担“相当于上年农民人均收入的近50%”。

更重要的是各种摊派行为缺乏合法性，既没有“皇粮国税”所具有的传统合法性，也没有中央文件依据的现实合法性。因此，这种非常规性负担最容易引起农民的反对。自1990年代初中期，地方性反对负担的农民行为开始出现，这种行为被视为“农民抗争”。这种农民以自己的对抗行为直接抵制和反对施予负担的地方和基层政府的情况，在中华人民共和国建立以后是少见的，因此为中央政府所高度重视。中央三令五申要求减轻农民负担。时任国务院总理朱镕基甚至警告农民负担引起的农民不满已达到了“民怨沸腾”的程度。即使如此，农民负担问题仍然十分严重。然而，与以往有所不同的是，农民对负担不满除了直接抗争以外，更大量的是消极抵制，这就是抛弃农田，外出务工。外出务工给予陷入沉重负担中的农民一条出路，大大缓解或者抵消了农民对政府的不满。然而，大量农民外流，离开他们依以生存和生活的土地，毕竟最终会影响农业生产和国家粮食安全。

为了从根本上解决农民负担问题，进入新世纪以后，中央政府决定废除农业税，因农业税而衍生的各种税费也被取消。这一举措大大缓解了农民与政府间的矛盾，得到农民的高度认同，农民祖祖辈辈都难以想象的“种田不交钱”得以在21世纪初实现。