皇粮国税：国家权力渗透与财政汲取

财政是以国家为主体，依托政府强制力量从社会无偿获取的社会资源，以履行政府职能和满足社会公共需要。财政收入主要来自政府运用强制性手段从社会获得的资源，最主要的是各种以国家名义向社会征收的税赋等。在马克思主义看来，国家是一种具有强制性的特殊公共权力，“为了维持这种公共权力，就需要公民缴纳费用——捐税”。税收是国家的基础性资源。民众缴纳费用的过程，也是国家汲取财源的过程；国家汲取的财力愈多，对社会的控制或影响能力就愈强。在传统中国，对于财与政的关系认识十分深刻。《汉书·食货志》说：“财者，帝王所以聚人守位，养成群生，奉顺天德，治国安民之本也。”在中国历史上，国家对农村的财政汲取可以分以下类型：

1.传统汲取型

中国是一个农业文明古国，很早就有了完整的国家形态，同时也成为一个很早就有国家向社会主要成员——农民征收税赋历史的国度。“在大型非现代国家中，国家与民众（亦即农民）之间总体上的主要联系在于国家需要征税”。。在黄仁宇先生看来，“中国是世界上唯一从公元前迄20世纪始终直接向各个农户抽税的国家。……为西方经验所无”。早在国家萌芽时期，就出现了人民向国家统治者无偿提供劳务和实物的情况。而正式的国家税收与农户生产单位几乎是同时产生的。在公元前594年，鲁国实行“初税亩”制度，即凡是占有土地者，一律按其实际占有田亩数征税。由此开始了国家、土地、人口、税收四位一体的历史。国家依据土地数量向人口，主要是农民，征收税赋，获得国家运行的经济基础。人口，主要是农民，根据其土地或人口数量向国家缴纳税赋，并建立与国家的联系。

在传统中国，国家从社会获取的社会资源，一般被称为“皇粮国税”。其含义是：皇帝是国家的主权者、国家的象征；民众向国家缴纳的资源主要是粮食等实物，同时也包括劳役等。传统社会的产业主要是农业，因此，“皇粮国税”的征收对象主要是农村人口。

由于财力是政治的基础，统治者高度重视获取财政收入，尽可能多地汲取社会资源，并在这一过程中建立国家统治基础。传统中国，无论哪一个统治者都十分重视和鼓励农耕，实行重农政策，因为只有重农，才能有更多的财源。反之，国家重农的实质是重税。为此，国家建立行政机构和户口制度，为天下人口造册登记，其重要目的就是尽可能地从每一个户籍人口中获得税赋。国家专门设立了管理人口和收取税赋的机构并将人口管理与财政管理一体化。就这一点而言，传统中国也具有“现代国家”的某些特性。在吉登斯看来：“绝对主义时期，税收成为严格意义上的‘财政’……现代‘税收国家’的发展在许多方面集中体现了非个人的主权的形成以及政治和经济的分离。……只有伴随着现代国家的发展，国家的行政权限才开始同所有的人联系起来，才开始将它的活动同所有人的日常生活整合起来。……税收也开始同国家的监控措施密切联系起来了。税收政策开始既用于控制人员的分布，又用于控制人们的活动，而且它们还开始成为日益发展的全部监控措施的一部分。”

在传统中国，国家行政权的延伸与收缴“皇粮国税”有着直接的关联性。可以说，国家行政延伸的主要目的一是管理人口，二是收取税赋。而这两者又是高度相关的。如马克思所说：“强有力的政府和繁重的赋税是一回事。”传统中国实质上是“税收国家”，农民与国家的关系实质上是税收关系。农民作为分散孤立的经济个体，成为一个国家的政治国民，主要取决于向统治者提交税赋。孙中山说：“在清朝时代，每一省之中，上有督抚，中有府道，下有州县佐杂，所以人民和皇帝的关系很小。人民对于皇帝只有一个关系，就是纳粮，除了纳粮之外，便和政府没有别的关系。因为这个原故，中国人民的政治思想便很薄弱，人民不管谁来做皇帝，只要纳粮，便算尽了人民的责任。政府只要人民纳粮，便不去理会他们别的事，其余都是听人民自生自灭。”在中世纪西欧，土地实行领主所有，分封割据，没有统一的国家政权，农民只是依附于领主的农奴。而在传统中国，农民的耕地同时是国家的国土，皇帝则是国家的代表，农民自然是皇帝—官僚体系的臣民或子民，依附于国家。由于国家（皇帝）对土地有终极意义上的所有权，从而决定了“皇粮国税”天经地义的合理性和合法性。换言之，农民向国家提交税赋是单向强制而不是双边同意的义务，是天经地义，无可置疑的。农民义务缴纳“皇粮国税”，已成为沿袭恒久并无可置疑的传统，一直延续于21世纪。直至20世纪末的最后两年，作者在四川省东部山区作调查时，农民中还流传着“天干地裂，皇粮国税少不得”的说法，即无论发生什么情况，都必须缴纳国家税赋。因此，在长期历史上，农民只有抗税的要求，没有反税的思想。种地交钱，天经地义。

所以，皇粮国税的汲取对于国家整合分散的乡村社会具有至关重要的作用。国家正是为了获得支撑国家的财力物力而将行政权延伸到县，建立起庞大的中央集权统治体系，形成统一的行政网络。散落在广袤乡野大地的农民因为缴纳税赋而成为行政网络中的一员，建立起与国家的联系，并形成对国家的认同。特别是处于边缘地区的人民，要成为那个国家的国民，必须向其统治者缴纳贡赋。

在国家、人口、土地和税收四位一体的框架内，除了人口以外，土地是重要的财政来源。有土才有财。而在农村人口中，可分为无地或者少地的农民和有地或者多地的地主。因此，在传统社会，国家征收“皇粮国税”时实际上面临着国家、地主与农民的关系，面临着国家共同体与村庄共同体的关系。就国家而言，总是希望汲取更多的税赋。而占有土地的地主，特别是享有政治特权和势力强大的豪强地主则希望有更多的地租并逃避国家税赋。农民一方面要承受国家税赋，另一方面得向地主缴纳地租，负担最为沉重。但是，无论怎样，农业生产的剩余总是有限的。国家为了在有限的剩余中获得更多份额，不得不采取将税收与土地联系起来的政策，为此实行各种税制改革。唐朝实行与“均田制”相关的“租庸调法”。租即田租，庸即徭役，调即户调。陆贽因此说“有田则有租，有家则有调，有身则有庸”。唐中期，农民土地兼并严重，地主庄园扩张，唐德宗改革财政，实行“两税法”，其中重要的内容是按占有土地、资产分类征收税赋。明代中期实行“一条鞭法”的税制改革，规定赋额一律按田亩计算。清代实行“摊丁入地”改革，地丁完全按田亩征收，田多则赋多，无田则无税。

从传统中国的税赋改革看，愈是早期，税赋依据对象愈主要是人口，愈是后期，税赋依据对象愈主要是土地和收入。从这一点看，具有历史的进步性。但是这种历史进步性又是十分有限的。最主要的是，义务与权利严重反差，交税人只有上缴“皇粮国税”的单向义务，而没有获得“皇粮国税”带来的好处的权利。尽管国家收取税赋也会用于公共需要，如治理大江大河、保卫边疆等，但总的来看，“皇粮国税”主要用于政治统治或满足统治者的生活要求。而且这种需求是不受任何交税人节制的。这就意味着，传统中国的“皇粮国税”来自社会，而大部分并没有返还于社会。国家汲取财政的能力远远强于渗透能力，由此也大大弱化了人民对国家的认同。民众交税只是一种习惯，而且是一种迫不得已的传统，并不是高度自觉自愿的行为。正因为如此，民众经常出现逃税免税的行为。国家也难以通过税赋建立起民众对国家的自觉认同。人民与帝国的联系是水与油的关系。就一般民众而言，个人生活和交往关系由内向外为个人—家庭—家族（扩大了的家庭）—地方—国家。由此才有了家族主义、地方主义而少有现代国族主义。孙中山是现代国家在中国的创立者。他深刻地反思了人口最多的中国在西方列强的入侵下不堪一击，甚至有亡国灭种之忧的原因，这就是“一盘散沙”。他认为，“中国人最崇拜的是家族主义和宗族主义”,“中国人的团结力，只能及于宗族而止，还没有扩张到国族范围”。造成这一状况的重要原因是国家税赋取之于民，而并没有用之于民。国家不能通过为交税人提供好处将国家力量渗透到乡村社会。国家对乡土社会的财政整合，主要是征收而不是向民支出，这种整合只是强制性的而不是有机的整合。

唐代以后，国家数次推行税制改革，方向是向有地者或者有钱人征税，对地主不利。但由于皇帝和各级官僚本身就是大大小小的地主，其改革的成效十分有限。地主可以通过提高地租等方式将负担转嫁给农民。而统治制度又从各个方面赋予地主以特权。其后果也大大限制了国家对财源的集中。

2.暴力汲取型

进入20世纪，国家治理农村的一个重要变化，就是国家政权组织全面深入地渗透到农村社会。与此相伴随的是需要税赋供养的人员急剧增加。与此同时，连年的战乱导致军事开支恶性膨胀。而外国的入侵，使得国家的财政资源更为紧缺。20世纪上半叶是国家财政危机的时期：一方面是生产难以正常进行，财政收入仍然主要依靠传统农业。另一方面是财政支出急剧扩大，政府入不敷出，只有更多地从农村汲取财政资源。由于这种汲取大大超出农村能够承受的范围，也没有制度性约束，其主要方式是暴力汲取，是一种依靠强制性的暴力对农村的无止境剥夺。美国学者杜赞奇利用大量实地调查资料研究了近代中国政权建设与农民税收的相关性。他说：“从国家政权建设的角度来看，推行乡制是成功还是失败了呢？此举确实达到了某些国家目的，如催征钱粮、清丈土地，使国家行政机构得到加强。但同时，为完成这一任务而往往迫使乡村领袖与村民对立，结果使得正直之人‘退位’，地痞恶棍充斥于乡村政权，这使国家政权在民众中的威信更为降低，实际这是一种‘内卷化’的政权扩张”，即税收增加与行政效力递减的反差。所以，伴随国家政权向农村渗透的是农民负担日益沉重。这种渗透不仅没有能够有效整合农村，反而造成农村对国家政权的背离。这正是清王朝之后军阀统治和国民党治理失败的重要原因。正因为如此，美国学者孔飞力将国家税收及其代理人问题，视为现代国家建构中的一个“根本性问题”。

3.生产汲取型(www.xing528.com)

20世纪后半期，国家对乡村社会的财政整合的一个重要进展，就是从土地制度入手，消灭了地主阶级，将国家税赋直接与农业人口联系在一起，同时为了汲取财政资源而直接转入生产领域。

在20世纪里，直至中国共产党执政以后，才进入到一个新的相对稳定的国家财政时代。早在中国共产党成立之初，在实现“耕者有其田”的同时也注意到“耕者有其利”。在革命根据地，中国共产党一方面分配土地给农民，另一方面按照土地和收获征收一定数量的税。当时的税收主要以缴纳“公粮”的方式进行。“公粮”一词一直延续到中华人民共和国建立以后。中华人民共和国建立后，进行了土地改革，消灭了地主阶级。随后进行了农业社会主义改造，实行土地、产品、劳动的集体所有。1958年，中华人民共和国颁布了《农业税条例》。至此，将农业人口、农村土地与农业生产紧密结合在一起，成为国家汲取财政资源并整合乡土社会的重要方式。

中华人民共和国建立之初，中国尚是一个农业国家，主要人口是农业人口，主要财政收入来自农业。其后开始的大规模工业化建设的原始积累，也主要来自农业。因此，中华人民共和国建立之后，国家特别重视农业生产。如果说传统统治者“重农”只是一些象征性仪式而已，那么，中国共产党执政以后，则将农业生产放在十分重要的位置上。政党和国家政权力量一直延伸到乡村社会，并以生产组织的形式将农民组织起来。在农村人民公社之下，设立生产大队和生产队，每一个农村人口都是生产组织的一员。国家以行政的方式管理生产，下达生产任务，发展农业生产。正是在国家的强力推动下，农业生产得到迅速发展，也为国家从农业领域获得更多的财政收入提供了基础。1949年以后，农业生产的发展是空前的，国家从农业领域汲取的资源也是空前的。

中华人民共和国建立之后，国家从农村汲取资源的另一个特点是将农业生产人口与农业税赋密切联系在一起。在传统社会，国家编制户口的重要目的是获取税收。但是，户籍制度与产品分配没有直接联系。1949年后，国家实行农产品的统购统销制度。这一制度与户籍管理制度、农业税收制度是三位一体的。全国户籍人口分为商品粮户口和非商品粮户口，即非农业户口和农业户口。凡是农业户口，必须从事农业生产，与此同时，也必须履行缴纳农业税赋的义务。这一制度将大量人口限制在土地上从事农业生产，从而保障了国家能够从农业领域汲取更多资源。

人民公社组织的建立则为国家从农村汲取资源提供了极大的便利。在传统社会，国家政权组织未能延伸到乡村，政权组织对乡村的控制力相对较小。一个重要原因是农业剩余过少，无法供养庞大的行政体系。另一个原因是农村组织化程度不高，国家征收税赋的成本过高。这反过来又削弱了国家对乡村社会的整合能力。进入20世纪，实行土地改革，国家面对数亿农户或者征税对象，其成本仍然很高。实行农业社会主义改造以后，农村人口进入人民公社组织内，而人民公社又属于“政社合一”的组织，国家只需要与数万个自己的下属组织发生联系。公社组织的产品分配则实行“先国家、后集体、再个人”，即先交公粮，再交余粮，最后剩下的才是农民口粮的原则。集体组织为“税收的基本单位”。这就为国家从农村获得资源提供了极大的组织便利。除了产品以外，国家还可无偿地从农村获得劳务资源。国家兴建大型公共工程所需劳务大量来自农村人口的无偿供给。这是因为，公社社员的劳动也属于公社，尽管国家没有提供报酬，但公社还是支付了社员的报酬，只是这种报酬仍然来自公社组织和农民的生产。

中华人民共和国建立后，国家的财政汲取能力空前扩张，而财政渗透能力也得以加强。这是因为，中国革命是农民为主体的民主革命，中华人民共和国是以工人农民为阶级基础的国家。国家汲取的资源不归属于皇帝，本质上属于人民。这也是作为国家税收的“公粮”取代“皇粮国税”的重要原因。国家从农村汲取资源之后，有相当一部分又返还于农村，特别是对兴修水利工程的投入。中华人民共和国建立以后，农村水利、道路等公共工程的兴建是前所未有的。这些公共工程促进了农业生产，同时也使农民看到了国家的投入，将国家形象带入农民的日常生产和生活之中。当然，与国家汲取相比，国家投入相对较小，农民负担较重，生活没有能够得到相应改善，也影响了农民的生产积极性，由此才有了农村改革。

4.保护汲取型

以家庭承包制为主要内容的农村改革，是对农村管理体制的全面改革，也是对国家与农民关系的调整，并带来国家对乡村社会财政整合的变化，即注重对农民的保护。

1978年开始的改革与1950年代相比有一个重要的宏观环境变化。这就是经过近30年的发展，已形成相当的工业规模，工业产值对国家财政收入的贡献占有相当比重。换言之，国家的财政来源不再限于农业，而更多来自非农领域。与此同时，工农差距、城乡差别日益扩大。为了解决迫切的农业、农村问题，调动农民生产积极性，国家在推行农村改革的同时，力图减少从农村汲取资源，实行“多予少取放活”的政策，即“轻徭薄赋，与民休息”。农村改革后，中央从农村汲取的财政资源逐渐减少，而给予农村的投入不断增多。

1978年的改革，使国家从乡村社会汲取资源的格局发生了很大变化。一是人民公社组织体制废除后，实行家庭承包经营，农户成为生产经营主体，也成为税赋主体。家庭承包由生产责任制而来，这种责任不仅意味着农民可以自主生产并获得生产经营成果，还意味着农民必须完成政府的任务，其中就包括缴纳各种税费的任务。二是改革后国家实行行政集权与财政分权，地方财政相对独立。地方行政的财政负担更多由当地人口，在农业地区主要由农业人口承担。中央征收的农业税虽然没有增加，而地方政府依托农业税收“搭便车”的各种费用收取却不断增长，其数额远远超出中央汲取的资源。如果根据事权统一和行政财政统一的原则，地方政府的必要行政开支也应该统一由中央支付。行政和财政的不统一必然带来各地因产业结构不同而从农村汲取资源的比例不同。沿海发达地区从农村汲取的资源只占很小比例，而中西部，特别是中部农业地区从农村汲取的资源却占较大比例。三是改革后，国家的工业化、城市化进程加快，国家目标愈益增多。许多目标是从国家现代化的角度设立的，这导致各种达标升级活动迅速增多。但实现其目标的财政在农业地区主要来自农民。如1990年代国家实行“九年制义务教育”，并要求改善农村中小学设施。而改善设施的费用却要从农民手中集资。这种集资活动也是在国家名义下对农村资源的汲取。因此，改革后，国家虽然希望与民休息，减少从农村的汲取，但事实上从农村仍然汲取了大量的财源。只是这种汲取的方式和流向发生了很大变化。

正是由于资源汲取过多，城乡差别过大，农民积极性受到严重影响，进入21世纪以后，国家一举废除农业税。长达2000多年，从农业人口收取税赋的历史至此终结。国家对乡土社会的财政整合进入到一个新时代。这一举措从根本上说是在工农和城乡差别格局下，基于对农民和农业生产的保护而实行的。国家对乡村社会的财政整合由此由汲取向投入转变。