国家服务性渗透对乡村经济的影响

国家力量向乡村社会渗透，进而对传统的分散落后的乡村社会进行改造和整合，是现代国家建构的一般趋势。学术界关于国家建构乡村的讨论，一般着眼的是国家政权建设，政权建设又关注的是国家组织机构的下沉。其实，现代国家向乡村社会渗透的形式愈来愈多。除了政权组织直接的控制性渗透以外，还有一种重要方式，这就是政府通过提供公共服务，将政府力量渗透到乡村社会，形成农民对政府的依从和认同机制。在“政权下乡”“政党下乡”“政策下乡”和“法律下乡”等一系列国家控制性或规制性渗透的过程中，中国还有一种特殊的国家渗透方式，这就是通过“七站八所”等机构，为农民提供公共服务，从而在服务中将国家力量渗透于农民的日常生产和生活之中。

根据马克思主义国家学说，国家具有双重职能，除了政治统治职能以外，还有社会管理职能。恩格斯认为，“一切政治权力起先都是以某种经济的、社会的职能为基础的”,“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去”。政治统治职能主要是维护阶级的政治统治，满足阶级的特殊需要，具有强制性。社会职能包括管理社会公共事务和为社会提供公共服务，满足社会的公共需要，具有服务性。但是，国家职能并不是一成不变的。愈是早期国家，其政治统治职能愈强，其社会管理职能，特别是公共服务职能则愈弱。其原因主要有三：一是由于生产力低下，全社会的剩余财富有限，国家财力不足，为社会提供公共服务的能力不强。二是在“家天下”的专制制度下，有限的财力高度集中于极少数人手中，主要用于维护政治统治和满足当权者的享受，用于公共服务的财力十分有限。三是国家对地域的管辖能力有限，不能将国家控制能力有效延伸到自己的领土内，公共服务自然也难以延伸至全社会。美国学者米格代尔认为：“传统国家通常既没有官僚体制的管理能力，也没有在农村中提供各类服务的意向，尤其是当这些农村远离社会中心时。”

中国是一个早熟的国家。国家的社会管理职能可以说是与生俱来的。最有名的就是“大禹治水”的传说。尽管中国的国家起源有许多传说，但是，兴修水利和大型交通设施等公共工程，可以说一直是国家的重要职能，而且只有有效地履行这些职能才能获得有效的国家统治。传统中国政府中很早就设立了“工部”之类的机构。正因为如此，德国的魏特夫将中国视为“水利国家”，国家因治水而兴，并形成了所谓的东方专制主义制度。我们可以不同意魏特夫的结论，但必须承认传统中国具有较强的社会管理职能。当然，这里所说的较强的社会管理职能是相对于同时期的其他地域和国家而言的。特别是同时期的西欧国家，处于四分五裂的封建庄园状态，大型的公共工程的修建基本是不可能的。传统中国除了大型水利、交通、救灾等社会职能以外，对农民的微观生产和生活领域介入很少，更谈不上直接的公共服务。农村的社会管理，特别是社会服务职能主要由社区本身提供。这也是“村民治村，乡绅治乡”的重要根据。费孝通由此认为，在传统中国：皇帝无为而能天下治的原因是有着无数的自治团体自我服务，“集权的中央可以有权无能，坐享其成”。同时，我们也必须认识到，传统国家较强的社会管理职能经常会由于统治者的随意性超出国家财力人力的限制，异变为一种新的社会灾难，并导致政治统治的失效，甚至政权颠覆。中国的秦朝、隋朝、元朝等几个朝代都是因为统治者滥施民力，兴修大型工程引起民怨沸腾而灭亡。此外，传统中国的公共工程基本上是“官办”模式，造成大量浪费，也成为官员中饱私囊的重要渠道。

进入近代，由于政权经常更迭，统治者腐败无能，根本没有意向也没有能力履行社会管理职能。中华人民共和国的成立是现代中国建设的重要转折点。一是国家的管治能力空前强大，可以延伸到社会每个领域，直至传统中国鞭长莫及的乡村田野。二是国家高度重视生产。尽管长期以来的国家主题是革命，但生产也一直处于相当重要的地位，即使是“文化大革命”的极端革命时期也强调“抓革命，促生产”。三是为了促进生产，由政权组织直接指挥和组织生产，农民生产和生活国家—集体化。四是为了促进生产，改善生产和生活条件，国家的社会管理职能空前强大。除了兴建大型公共工程以外，与传统中国最突出的区别就是，伴随着国家政权下乡，公共服务也“下乡”，其重要标志就是“七站八所”的设立。

所谓“七站八所”是一种简称，它主要指代设立在乡镇一级的社会管理与公共服务机构，在中国通常称之为事业单位。这些机构属于政府主办的，但又与政府管理机构有所不同，主要行使的不是政治统治职能，而是社会管理与公共服务职能。“七站八所”不是自我存在的，而是国家相应的机构向乡土社会的延伸。这些机构随着国家对农村经济社会生活的全面介入而不断增多。以下是袁方成对湖北省咸安区乡镇“七站八所”设立情况的调查与统计：

湖北省咸安乡镇“七站八所”的设立和发展统计表

从上表可以看出，乡镇“七站八所”的设立是逐步增加的：1950年代开始设立，1960—1970年代发展，1980年代开始迅速扩张。这些站所主要履行社会管理与公共服务职能。特别是直接为农民生产服务的机构从无到有，由少到多，如农业技术推广站、农机站、供销社、水管所、供电所等。同时，这些机构都属于政府主办的，即通常所说的“官办”。如兽医站是通过对民间兽医的改造而建立，并逐步过渡到官办机构的。

“七站八所”的设立和发展标志着国家的社会管理与公共服务职能迅速扩大，并将公共服务直接延伸到乡土社会中，属于“服务下乡”。“服务下乡”是国家向乡土社会渗透的一种新的方式。如果说“政权下乡”更主要的是国家借助政权强制力对乡村社会进行控制的话，那么，“服务下乡”则是国家通过向农民提供公共服务将国家权力延伸到乡村社会，是“政权下乡”的重要补充，并能够起到国家政权整合所无法起到的作用。

首先，“七站八所”隶属于乡镇以上的机构，属于“条条”。中国的政府层级多，中央与地方的关系呈现为纵向的“条条”与横向的“块块”关系。在乡村，基层政府的地方化、血亲性色彩较浓，有可能消解自上而下的垂直权力。而“七站八所”为自上而下“对口”设立的，主要对上级业务主管部门负责，有可能相对超越地方性和血亲性，更具有公共性的特性，其公共服务能够尽可能满足更多人的需要，由此也更加强化了国家对乡村社会自上而下的整合。

其次，“七站八所”的功能渗透于农村的日常生产和生活活动中，形成服务性网络。农村的日常生产和生活要与之经常发生交往。如农民不需要每天与政府机构联系，但不可一日无水无电，离不开技术推广和产品供销。由于“七站八所”都是“官办”的，其服务的结果是将政府权力也带入到农村日常生产和生活之中。这种权力是一种网络权力，可以使农民经常性地感受到“国家”的存在。(www.xing528.com)

再次，“七站八所”，特别是服务性机构的设立强化了农民对政府的依赖。政府通过设置服务性机构，提供农民难以自己提供的公共服务产品，来影响和改变农民的日常行为。如政府机构为水稻地区的农民提供某种杂交稻种，使得优质高产的杂交水稻得以广泛推广。政府组织农民兴修水库，使得更多的地区改旱地为能够提高产量的水浇地。农民在经济活动中遇到病虫灾害，要寻求政府的技术支持。农民使用农业机械，需要向政府机构购买，维修则也寻求政府机构的支持。

第四，“七站八所”的设立也有利于强化农民对国家的认同。政治统治的有效性最终建立在被治者认同的基础上。如果说传统的国家认同基于某种先天的传统，那么，现代国家的国家认同愈来愈取决于为国民提供的服务。这也是中华人民共和国建立以后，一直强调政府是“人民政府”并以“为人民服务”为宗旨的重要原因。而在乡土社会，“七站八所”提供的服务能够直接满足农民的需要。农民通过接受这种服务而直接感受到政府的人民性，从而建立起国家认同。

国家设立“七站八所”，一方面前所未有地将公共服务传递到乡村社会，促进了农村经济社会发展，另一方面也通过公共服务将国家权力带入乡村社会，实现国家对乡村社会的进一步整合。可以说，“服务下乡”是非强制性但更有成效的“软性整合”。

但是，“七站八所”的设立及发展也带来了新的问题，并影响着国家对乡村社会的有效整合。

其一，机构迅速增多，许多机构的职能主要并不是服务，而是管理。通常所说的“七站八所”是乡镇事业单位的统称，实际上的机构数量在不断增多，而且管理类的职能超出服务类的职能。如林业站、交通管理站、土地管理站、派出所、财政所、税务所等站所更多履行的是管理职能，即使是水管站、供电所、计划生育服务站也同时包含有管理的职能。正如袁方成所说：“对于各类乡镇站所而言，它们是中央政府职能部门的缩影，是承担我国政府体系政治、经济、福利和文化等所有公共职能的组织载体，实际上兼具两方面的政府职能：一方面它们是公共产品和公共服务的生产者和提供者；但一方面它们同时也是社会与政治控制的组织者，承担相当程度的社会组织、管理以及意识形态传播的功能。”由于站所属于政府序列，在实际工作中往往也要围绕政府中心任务来展开，从而将服务于政府管理作为主要目标。

其二，“七站八所”的官办性质，使公共服务的渠道单一，服务质量不能充分满足农民需要。因为站所是自上而下设置的，其收入由上级机构支付，主要是对上负责。服务主体的单一性使农民没有更多的选择，服务主体也不能通过竞争改善自己的服务质量，满足服务对象的要求。特别是“官办”性质很容易造成服务机构的官僚化，服务对象办事只能“托人”“找路子”“拉关系”。如能否供电、供水，或者供多少水、电往往取决于管理者而不是服务对象。

其三，完全由政府提供服务，必然要求增加政府支出。农村经济社会发展需要的服务愈多，政府提供的服务性产品愈多，政府支出就愈多。而事业机构和人员愈来愈多，提供的服务却不一定成比例，出现人浮于事的状况。特别是农村经济改革以后，地方和基层财力相对薄弱，有限的财力难以满足服务性机构运转的需要。由此使得这些机构因财政紧张而向农民收费，从而出现“服务就是收费”的“自利化”现象。由于服务性机构的官办性和唯一性，其收费也具有独断性，不需要经过多个主体竞争而形成服务价格，造成服务质量下降，服务价格上升，增加了农民负担。

愈来愈严重的“收费服务”成为农民沉重的经济负担，不仅会弱化农民对国家的认同，还会造成农民拒绝服务，与国家产生离心力。