伴随民主下乡的村规民约：村级民主建设的发展演进

中国的农村社会除了具有家族性外，也有相当的地域性特征。农村的基层组织单位，如村社、村庄、村落、村湾、村寨等都是血缘和地缘的混合体。作为一种地域性单位，必然会产生相应的地方或社区性规则，用以调整当地人的社会关系，规范其行为。因此，地方性规则也是乡村社会整合的重要内容。

地方性规则是随着乡村社会的发育而逐步生长的。愈是早期的乡村社会，具有血缘性的家法族规的作用愈大。随着地方性社会的生长，基于地缘关系而生成的地方性规则开始出现。其重要标志就是“乡约”。早在汉代，就出现了乡村社会的“三老”职位，其主要功能是对乡民进行教化。到宋代，乡村社会的自组织性程度提高，出现了正式的“乡约”，即用于乡村自我管理的规则。乡约由乡民自动、自发地制定，以处理乡村社会面临的治安、经济、社会、教育、礼俗等日常生活问题。在牛铭实先生看来，中国最早的成文乡约，是陕西蓝田吕大钧（1031—1082）制定的《吕氏乡约》。制定者的目的，是使乡人能“德业相劝，过失相规，礼俗相交，患难相恤”。它是由人民主动起草的成文法则。乡约采取自愿原则，“其来者亦不拒，去者亦不追”。组织上，每约有“约正一人或二人，众推正直不阿者为之。专主平决赏罚当否。直月一人，同约中不以高下、依长少轮次为之，一月一更，主约中杂事”。同约人“每月一聚，具食；每季一聚，具酒食”,“遇聚会，则书其善恶，行其赏罚”。然而，“若约有不便之事，共议更易”。萧公权认为：“吕氏乡约于君政官治之外别立乡人自治之团体，尤为空前之创制。”

从乡约的起源看，它来自乡民在自我管理中的一种约定规范。杨开道认为：“乡约制度是士人阶级的提倡，乡村人民的合作，在道德方面、教化方面去裁制社会的行为，谋求大众的利益。”由于这一规范有利于社会稳定和乡村秩序，因而也为国家所肯定和重视，并渗透了更多的国家因素。明清时期更重视“乡约”的约束功能，并将其仪式化。明初朝廷规定，每年春天都要举行仪式，由乡里德高望重的老人率领众乡民宣读誓词：“凡我同里之人，各遵守礼法，毋恃力凌弱，违者，先共治之，然后经官；或贫无所赡，周给其家，三年不立，不使与会。其婚姻丧葬有乏，随力相助。如不从众，及犯奸盗诈伪一切非为之人，不许入会。”一些地方精英也十分推崇乡约的教化、约束、互助功能。特别是到了晚清和民国初期，由于中央统治式微，一些地方统治者为了维护地方的稳定，将乡约作为乡村地方自治的重要元素。乡约的官方和民间要素揉合和交织在一起，开始具有新的内容。

无论乡约如何变化，都是与传统国家的乡村社会自治密切相关的。正因为如此，在20世纪的大规模乡村改造中，传统的乡约也遭到摧毁。1949年后，中国在农村实行人民公社制度。公社是国家组织农民的结果，公社制度也是为国家所建构的。1961年制定了《农村人民公社工作条例（修正草案）》，即通常所说的“人民公社六十条”。这六十条包括公社经济、政治、文化和社会生活各个方面，是公社组织的基本规范。因此，在人民公社时期，公社组织和成员的行为由国家建构和规范，农村基层组织和成员的自治空间几乎不存在。

但是，随着人民公社体制的式微，农村社会中的许多事务需要农民自己管理。1980年代，具有地方自治传统的广西北部一些地方出现了村民自我管理自己事务的社会自治形式，重要标志就是村民们自己制定适用本村的规约。比较有代表的是广西宜山县（现宜州区）的合寨村。

合寨是一个由若干自然村组成的生产大队。1980年代前后，由于公社管理制度式微，当地又处于三县交界之处，治安状况恶化，许多社会事务无人管理。为此，该村的村民自发地聚集推选领头人处理共同面临的问题。其重要内容就是制定村规民约。如，果地自然村制定的村规民约包括：有外来人来本村需要过夜的，户主必须找治安带头人报告（如果有外来人住宿，治安不好，要找户主）。山林水田纠纷一家一户解决不了的，汇报给治安带头人，对乱砍滥伐的要教育处罚。本村人也不能到村外乱砍滥伐，否则会败坏本村的名声。组织村民架桥补路，整修挑水码头。集资购买低压线路设备，解决照明问题等。果作自然村经过村民直接选举产生了村委会，并在村委会领导下制定了村规民约共9条，同时制定的封山公约有6条。这些规约由村民自己制定，并直接解决村民面临的共同问题，效果很好。1982年，在各级领导的关注下，合寨的经验引起中央高层领导人的重视。时任中共中央政法委员会书记、全国人大常委会委员长的彭真专门谈道：“村民委员会过去是有过的，中间一个时期没有，近几年有些地方又建立起来了，是群众自治性组织，大家订立公约，大家共同遵守，经验是成功的，应普遍建立。”“有些地方村民或乡民委员会搞乡规民约，规定不准偷、不准赌、不许会道门活动、不许游手好闲不务正业等，很解决问题，群众很高兴。”

如果说1980年代初期中央肯定村规民约主要是能够解决农村基层问题的话，那么，村规民约的普遍建立则是伴随“民主下乡”而在全国农村普遍建立村民委员会，实行村民自治制度之后。

1980年代兴起的农村改革的核心是权力下放，即将集中在国家组织手中的权力下放给基层和农民，给基层和农民更多的自主权。与此同时，乡村治理的体制和方式也发生了很大变化，这就是重新恢复乡镇，在乡镇以下设立村民委员会。村民委员会的性质是实行自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治组织，运行机制是“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”，即村民委员会的主体是村民。因此，村民自治制度是一种以村民为主体的民主化治理体制。国家通过设立村民委员会，让农民自己管理他们内部的事务。而村民在进行自我管理时必须制定相应的规则，这就是在村民自治实施过程中逐步建立的村民自治章程和村规民约。

村民自治章程是村民自治的基本规定，主要涉及村民委员会的组成、职责、权力与要求，村民会议或村民代表会议的组成、职责与权力，村民的权利与义务，村民自治事务及管理规则等，被称为村民自治的“小宪法”。从与国家制度相对看，村民自治章程也属于村民自我管理的村规民约的范畴，但它主要是村民自治的基本规范，而其他的村规民约则是全体村民的具体行为规则。(www.xing528.com)

在“民主下乡”过程中形成的村民自治章程和村规民约，对于将国家的民主治理精神转换为现实行为，从而对乡村社会进行有效的制度整合，具有重要作用。这主要在于，建立在统一的国家法律基础上的制度整合，主要是规范全国性的行为，形成统一的全民共识。但是，任何国家法律的制度整合都是有限的，不可能规范所有人的所有行为。特别是“民主下乡”本身就意味着权力下放，让人们有自主选择其行为的更多可能。这就决定了乡村社会的多样性更为突出。如何使国家统一的法律精神与多样化和自主性的乡村社会有效衔接便成为关乎民主化治理成败的重要条件。换言之，只有通过制定全体村民自愿同意的“村规民约”，才能形成统一的村民共识，有效整合全体村民的行为，将国家的民主化治理规则转换为人们的实际行为。张广修先生将“村规民约”称为“化法为规”,“为法律在农村社区充分发挥作用开辟了一条切实可行的途径”。其作用是规范、引导、教育。村民自治实行村民自我管理、自我服务和自我教育，没有村民自我制定和认可的“村规民约”就不可能达到其目的。

村民自治章程和村规民约的整合功能主要取决于它能否上合“国法”，下合“民意”。从村民自治的一般属性看，村民自治章程和村规民约都应该是村民自我制定的，具有民间性。但是，在相当长时间，村民自治章程和村规民约的国家因素大于民间因素。其重要原因就是我国的村民委员会的普遍建立不是在村民中间自发形成和乡村内部自我生长的，而是废除人民公社体制后，国家为了重新组织农村基层社会而设立和建构的。村民委员会的建构和运行必须体现国家意志，这就是村民委员会组织法的制定和实施。因此，村民自治章程基本上是根据村民委员会组织法制定的，是村委会组织法的具体化。为了使村民自治章程更能反映法律的意志，许多地方制定出村民自治章程的统一格式文本，各个村都可适用。这种极具“官方”色彩的村民自治章程是“民主下乡”和“法律下乡”的产物，是国家重新建构农村社会的具体体现。如田成有所说：“现代村规民约多是参照国家法的立法技术制定的，与纯粹自然生成的传统村规民约规范体系相比，其具有较高的系统性、规范性，体现出一种形式理性化的倾向。”当然，由于村民自治章程的统一性和外部性，其实施过程难免会出现形式化、格式化问题。章程只是张贴在墙壁上，未能迅速深入民心之中，转化为内心要遵循的规则。

与村民自治章程相比，村规民约的地方性和民间性要突出一些。与“一刀切”的人民公社制度相比，村民自治的精神实质是尊重基层社会的差异性和自主性，强调村民的主体性。如果说村民自治章程更多体现了国家重新组织农村基层社会的意图的话，那么，村规民约就较多地体现了农村基层社会的差异性、自主性。村规民约主要是规范本村人的行为规范。而各个村的行为内容和方式都有差异，因此村规民约也有不同。当然，村规民约虽然更具有民间性，但一般也要体现国家精神。

任何制度整合都受其出发点的制约。由于实行村民自治是一个过程，在许多地方，村民自治章程和村规民约的制定和实施仍然沿袭着公社制度传统，仅仅成为干部约束民众行为的规范，而不是包括干部在内全体村民都需要切实遵循的规则，甚至与村民自治所要求的村民主体精神相背离。于建嵘对湖南省一个村民自治模范县的一个村民自治模范村进行调查时，发现该村的村民自治章程十分详细，共10章60条。这一章程是在乡镇政府指导下征询村民意见基础上形成的，但主要反映的是村干部的意志，更多地体现着干部如何管理村务和村民的规则。其重要特点是村民权利与义务的严重不对称。于建嵘根据对这份章程的分析，认为，“村民自治作为国家主导和法制权威下的授权性自治，由于国家主义的权威导向和集权式村治习惯的影响，某些乡规民约事实上成为了基层政府和乡村组织通过‘形式民主’束管制村民的工具”。显然，这种章程很难深入民心，其成效也会大打折扣。

当然，由于村规民约更多地体现了地方性和民间性，因此，其内容也有许多与现代国家精神不相一致之处。

更重要的是，村规民约在当代中国乡村的整合功能受到挑战。村规民约的特性是乡土性，即它是由生于斯、长于斯并死于斯的一群人共同制定的自治规则。但自20世纪90年代以来，农村人口的流动性迅速加剧。人口一旦外流，离开乡土，也就意味着不再受乡土规则的约制。而接受了大量外部信息的流动人口对于村规民约的传统权威性也表示质疑。在农村人口经常流动和分化的情况下，村民之间的共信很难建立，更难在“共信”基础上形成“共同行动”。由此导致在村民自治制度下本来就发育迟缓的村规民约，同时也很快面临乡村社会的变迁的挑战，从而进一步弱化了村规民约的制度整合功能。

任何一种制度整合功能都是建立在权威性、强制力基础上的，即如有违反便会受到相应的惩罚。而在村民自治过程中建立的村规民约尚缺乏足够的权威性和强制力。它主要依靠村民的共同信任和约定，一旦出现与村规民约不一致的行为却又得不到相应的惩罚，就会导致村规民约的规定受到冲击，成为共同不遵守的条文。村规民约也就无法发挥其制度整合功能了。如21世纪初，国家废除农业税费，农村社区依靠收取税费形成的惩罚措施失去经济基础。废除农业税后农村公益事业建设实行“一事一议”，本来可以更好地发挥村规民约的作用。但由于各种原因，农村社区的“一事一议”，首先是“议事”难，“议事”后实行也难。这反映了长期历史上的农村社区自我整合传统不复存在，主要依靠国家的外部制度整合。而一旦外部性整合弱化，社区内部的制度性整合还不能及时加以替补。