政府下乡推动法律普及

法律与国家密切相关，它是由国家制定，并由国家政权保证执行的行为规则，充分体现了主权者的意志。国家作为一种将社会冲突限制在一定秩序内或使社会得以合作共处的政治共同体，通常要使用法律规范人的行为，对社会成员进行法律整合，形成一体化的国家权威和法律秩序。因此，法律与国家可以说是相伴而生的。在国家对社会的制度性整合中，法律整合是核心要素。

法律作为一种制度整合手段，它的产生及效用在不同时期有所不同。由于家与国的同构，在相当长时间，中国的法律具有很强的宗法性和地方性。秦始皇统一中国的首要措施就是“海内为郡县，法令为一统”。随着国家领土的扩大，秦王朝实行皇帝—官僚统治的政治体制，同时推行充分体现皇权意志的统一的法令。正如费正清所说：“公元前3世纪法家对于法律的早期运用，是作为协助专制政府实行行政统一的工具。”秦以后的中国基本上承袭了秦朝的政治和法律制度。尽管秦以后的中国有着完备的法律体系和执行法律的官僚体系，但是，国家法律并没有全面深入地渗透并影响到乡村社会。其原因主要有：

其一，与“皇权不下县”相对应的是“国法不下乡”。在中国的政治法律体制下，法律充分体现皇帝意志，官僚则是皇帝的耳目和手足，是执行法律的。中国地方官员的主要职责就是执行国法，并直接判案。其方式是“坐守衙门，不出公堂，不告不理”。所以，在中国，诉诸法律的行为通常称为“打官司”。由于国家职能相对简单，国家正式机构只设到县一级，县以下更多地实行乡村自治。国家官僚承载着国家法律的实施与贯彻。从某种意义上说，国家官僚机构延伸到哪里，法律的实施与贯彻就达到哪里。因此，与“皇权不下县”相对应的是“国法不下乡”，国家法律只是作为一种制度外壳将乡村社会包裹起来，而未能深入延伸到乡村社会内部。

其二，与“自觉守礼俗”相对应的是“轻易不告官”。“国法不下乡”更主要的是乡村社会内部可以通过自生的规范加以调整，并与国家法律整合保持一致。中国传统的乡村社会一般“聚族而居”，具有深厚的家族性。在一个个相对封闭的家族共同体中，人们更多的是运用传统的礼俗调整相互关系，规范社会行为，形成乡土秩序。“礼俗来自人们日常共同生活，基于血缘、地缘而产生。人们要在共同体内生活，不仅要接受，而且必须遵守”。否则，家族共同体就难以存续。事实上，经过世代教化，礼俗已内化为人们的心理惯习，成为人们自然而然的生活方式。因此，传统乡土社会主要是“礼治”社会。费孝通先生认为，传统乡土社会“是个‘无法’的社会，假如我们把法律限于以国家权力所维持的规则，但是‘无法’并不影响这社会的秩序，因为乡土社会是‘礼治’的社会。……而礼却不需要这有形的权力机构来维持。维持礼这种规范的是传统”。相对内生的礼俗来说，国家法律则是外部强加的。不到不得已，乡民不会上告官府，寻求法律的保护和支持。一则外部力量的介入会造成所谓的“家丑外扬”，破坏共同体的持续团结，二则“打官司”并不一定能够获得当事人认可的公正。费孝通先生对此有过深刻的描述和研究，将其归纳为“无讼”。有外国法律学者也认为：“中国解决争端首先必须考虑‘情’，其次是‘礼’，再后是‘理’，只有最后才诉诸‘法’。”重要原因在于，“法律是政体的一部分，它始终是高高地超越农村日常生活水平的、表面上的东西。所以，大部分纠纷是通过法律以外的调停以及根据旧风俗和地方上的意见来解决的”。此外，从根本上说，家族习俗和国家法律从行为的终极规范上都是一致的，即他们都共同遵守长期自然历史形成的“传统”，只是“传统”的内容和范围有所不同而已。如向国家提供税费兵役尽管也是国家从外部施予农民的行为，但由于长期历史形成的传统如此，农民便将其视为理所当然的规则。所以，地方官僚不必运用更多的法律手段征收税赋。在农业剩余不多的条件下，这种“无讼而治”，是一种节约治理成本的更好选择。正因如此，在漫长的传统社会，农民的法律意识十分淡漠。社会学家杨开道认为，“二十世纪的中国农民，还不知法则为何物，只依照他们的父祖遗传、社会习俗去生活”。

大规模的“法律下乡”是伴随现代国家的“政权下乡”而展开的。如果按韦伯的划分，国家统治类型分为传统型和法理型。现代国家属于法理型统治，它的建构包括不可分离的两个取向：一是将国家机构及其权力一直延伸到国家主权范围的地域。二是国家机构按照统一的、体现主权者意志的法律进行治理。当然，如果说传统统治类型是建立在农业和乡村社会基础上，那么，现代法理型统治则是建立在现代工业和城市社会之上，是现代国家的统治类型。即韦伯所说：“理性的国家是建立在专业官员制度和理性的法律之上的。”因此，在由传统农业社会向现代工业社会转变的过程中，法律整合面临着异质社会的冲突。这种冲突在国家对乡村社会的法律整合中表现得特别突出。因为，现代法律是以人民主权和公民权利的理想原则为基础的，而乡村社会则仍然按照长期历史形成的传统加以治理，与现代“法治”不相一致，甚至格格不入。现代国家建构不可能将传统的乡村社会置于现代法治之外，形成一个个服膺于传统规则的“土围子”。它必须“要以一套理性建构的理想化标准来把民众的生活统一‘拉入’到国家建设的整体进程中”。因此，在现代国家建构中，“法律下乡”势在必然。

政权和法律相伴而行。在中国，1911年的辛亥革命推翻了帝制，建立了中华民国，其重要标志就是具有宪法性质的《中华民国临时约法》的制定。该法明确了“主权在民”的原则，并按照这一原则组织国家。随着国民革命的勃兴及民国中央政权的建立，国家政权突破长期以来的“皇权不下县”的局限，开始大规模的“政权下乡”，政权组织向广袤的乡村社会延伸。执行法律的机构则作为专业机构取得相对独立地位，并设立于地方。“法律下乡”由此开始。当然，与民国政权的“政权下乡”因为未能改造乡村基础而没有取得实际成效一样，民国时期的“法律下乡”也未能取得明显成效。与传统国家一样，国家法律仍然只是包裹在乡村社会外层的规范，未能延展到乡村内部，实际效用有限。

中国共产党领导的“政权下乡”是在根本改变传统秩序基础上进行的。传统统治秩序不仅包括乡土社会经济基础，也包括原有的法律秩序。中华人民共和国建立后不久，制定了新的法律，特别是制定了人民主权为基础的宪法，包括农民在内的人民开始行使法律赋予的权利。

1952年，国家开展司法改革，其重要内容就是改变过往法律只为少数人掌握的状况，让广大农村民众知晓和接受新的法律。为此，司法改革采用一系列手段，让新的法律观念进入农村民众。包括：将法律观念转化为广大民众诉苦行为，让民众在诉说苦难中感受新法律的人民性。在日常生活中让民众知晓和懂得新法律的好处。通过刚建立的自上而下的党政组织体系将法律观念传导到民众中。改变“办案不出公堂”的传统做法，到基层和实际生活中办案审判。建立人民调解委员会，让群众参与办案，了解法律知识等。这一司法改革是让新的法律进入社会民众日常生活中的重要尝试。

当然，中国共产党主要是依靠“政党下乡”取得国家政权的，“政党下乡”先于“政权下乡”。中华人民共和国成立后实行以党领导国家并着力于社会的大规模改造，因此，革命时期依靠党的政策进行治理的传统延续下来。延伸于乡村社会的政党和政权组织主要依靠党的政策进行制度整合，“法律下乡”并通过法律整合乡村社会的做法未能有效持续。

只是经历了“文化大革命”后，中国共产党领导人才意识到，“我们好多年实际上没有法，没有可遵循的东西”，而在国家治理中，制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性，为此要求发展社会主义民主，加强社会主义法制。国家对社会的治理和制度整合也因此发生转变。1984年3月13日，全国人大常委会委员长彭真发表《不仅要靠党的政策，而且要依法办事》的讲话。他说：“在战争时期，党也好，军队也好，群众也好，注意的是党的政策。一件事情来了，老百姓总是问，这是不是党的政策？”“当时，农村根据地长期被敌分割，交通不便，党中央给各地的，概括起来可以说就是政策。”“在整个革命队伍（包括军队）里，党的政策也就是‘法’”。“建国以后，我们有了全国性的政权，情况不同了，不讲法制怎么行？要从依靠政策办事，逐步过渡到不仅靠政策，还要建立、健全法制，依法办事。”“党的政策要经过国家的形式而成为国家的政策，并且要把在实践中证明是正确的政策用法律的形式固定下来。”1997年召开的中共十五大则第一次提出“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略。正是在走向依法办事和依法治国的过程中，伴随着基层政权的重建，大规模的“法律下乡”得以全面启动，其重要标志是：(www.xing528.com)

其一，专门的法律机构延伸到乡村。1984年，国家废除人民公社体制，在乡镇恢复和设立人民政府。在乡镇基层政权建设中，乡镇一级普遍设立司法所或司法站，专司法律事务。有的乡镇还设立人民法庭，接受县级法院委派进行审判工作。专门的法律机构第一次正式并广泛地向县以下的乡村延伸。与此同时，在乡镇以下的村民委员会组织内还设立了治安调解职位，成为正式法律机构的补充。

其二，依法行政向乡村渗透。在大规模的“行政下乡”过程中，基层行政行为主要是依据政策、上级指示或者个人意志。随着“依法治国”治国方略的提出，依法行政成为重要行政原则。这一原则开始渗透到乡镇行政活动中。尽管依法行政的程度还有限，但随着法律体系的建立和完善，乡镇行政行为日益受到法律的规范和制约。

其三，向农村社会普及法律知识。法律作为一种社会行为规则，只有为法律对象所能了解和理解之时才能实际发挥其制度整合功能。1985年，国家开始实施向全体公民基本普及法律常识的五年规划，即争取用五年左右时间，在全体公民中基本普及法律知识（后简称“一五”普法）。普法对象包括农村公民，内容包括宪法、刑法、刑事诉讼法、民事诉讼法（试行）、婚姻法、继承法、经济合同法、兵役法、治安管理处罚条例以及其他与广大公民有密切关系的法律知识。目的是通过普及法律常识教育，使全体公民增强法制观念，知法、守法，养成依法办事的习惯。从1985年开始，国家连续进行五年一次的普法教育，到2006年为“五五”普法。每五年的普法教育内容都有所不同，但宗旨都一样，即让更多的人知法、懂法、用法和守法。

其四，《村委会》组织法的实施。人民公社制度废除以后，农村基层实行村民委员会制度。1987年全国人大常委会通过《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》,1988年实施，1998年经过修订去掉“试行”而在全国广泛实施。这部法律是有关农村基层组织的法律，并由广大农民直接掌握和行使。法律的实施过程也是法律广泛深入地渗透到农村社会的过程。这部法律是“法律下乡”最重要的成果，收到的成效也最明显。可以说，村民委员会每一次换届选举的过程，都是相关法律的渗透和传播过程。

大规模的“法律下乡”对于乡村社会的制度整合发挥着日益明显的作用，推动着国家意志以法律的形式向乡土社会的全面渗透。

“法律下乡”推动国家权威的重建。法律作为一种强制性力量，是建构国家权威的制度基础。秦王朝建立统一的中央专制权威，重要的手段就是实行“严刑峻法”。自那以后，“王法”的至高无上性一直延续下来。但是，由于“天高皇帝远”，国法的至高无上性并没有渗透到乡村社会的日常生活中，法律虽然威严但不是近在眼前。这也是长期以来，中国有法但没有法制权威的重要原因。乡村社会更多地服膺于乡土传统规则。在家族共同体内，经常会出现“人情大于王法”的情况。儒家创始人孔子也对此表示认同。当然，乡土传统维系的是一个个小共同体的秩序，只是因为这些小共同体与国家大共同体在本质上都遵从传统，所以能够替代国法并为国法所接纳。进入20世纪以来，乡村社会规则的传统取向与国家建构的现代取向相冲突，需要建构现代国家的法律权威，将乡村社会纳入统一的国家体系中来。在相当长时间，中国是依靠政策进行制度整合，建构新的政治权威的。但是随着社会的变化及日益复杂，政策整合的权威性日益降低。1980年代在农村中流行的“共产党像太阳，照到哪里哪里亮；共产党的政策像月亮，初一十五不一样”的说法，已表明政策权威的降低，同时也意味着执政党和国家权威的流失。中国共产党于1980年代初提出发展社会主义民主，加强社会主义法制，在相当程度上就是强化法律权威，通过法律的制度整合，推动国家权威的重构。这是合乎现代国家建构一般要求的。正如亨廷顿所说，政治现代化的内容首先“涉及到权威合理化，并以单一的、世俗的、全国的政治权威来取代传统的、宗教的、家庭的和种族的等等五花八门的政治权威。这一变化意味着……对现存法律的服从优先于履行其他任何责任”。

“法律下乡”将社会行为规范进国家体系。法律是调整社会关系，规范社会成员行为的强制性准则。在传统中国，“国法不下乡”的重要原因在于国家法律主要是维护统治者专断意志的。只要不挑战和冲击专制统治权威，国家法律一般不干预乡村社会的日常生活。乡土社会的社会关系调整和日常生活规范主要依靠乡土内部的传统习俗，如家法、族规、乡约等。进入20世纪以后，乡村社会基础发生了根本性的变化，社会关系日益复杂。如最根本的土地关系已超出乡村社会内部，成为国家与农民、农村集体与农民的关系。家庭婚姻关系也远远超出家庭和乡村内部。外部性的市场经济日益深入地渗透到农村内部，农民的生产、生活和交往日益社会化。在这一情况下，农民的行为指向必然呈多样化趋势。特别是人民公社的集体体制废除后，农民行为缺乏相应的规范，一度出现行为失范和社会混乱。“法律下乡”的重要内容就是制定能够调整农村社会关系，规范农民日常生产、生活和交往行为的法律制度。除了适用于全国的法律以外，直接涉及农村的法律就有《村民委员会组织法》《土地承包法》《农业法》《渔业法》《农民承担费用和劳务管理条例》等。这些法律与农民的日常生活密切相关，由此将农民的行为规范到国家法律体系之中。因此，“法律下乡”犹如向广袤的乡村社会撒下一张严密的“法网”，乡村社会为国家法律所覆盖，被建构为一个法律共同体。乡村社会关系更多的是依靠国家法律来调整，乡村社会成员的行为更多地为国家法律所规范。

“法律下乡”促使农村人口更多地认同于国家法律。法律的效用在于能够为人们提供更为理想的生活。人们之所以接受法律、认同法律，其目的也在于此。在传统中国，“国法不下乡”的重要原因是在专制制度下，法律对百姓更多的是限制性义务和惩罚性规定，“法等于刑”,“法等于罚”。“中国几乎没有保护公民的民法，法律依然主要是人民想尽可能避开的行政法规和刑法。”农民对这种专断性的“严刑峻法”避之犹恐不及。而现代国家的法律是以“主权在民”为基础，以权利和义务对等为基本原则的。法律不仅仅在于限制人的行为，更重要的在于寻求一种更为理想的秩序。这种“法律下乡”更容易为人们所接受。当人们了解法律后可以运用法律手段维护自己的权益，改变自己的命运，法律因此成为内在的需要而不是外在的强制。在传统乡村社会，长老权威和官府权威神圣不可侵犯，人们在神圣的传统权威下只能顺从。而“法律下乡”则为民众争取更为理想的生活秩序提供了可能。1980年代的电影《秋菊打官司》便反映了农村妇女为“讨说法”寻求法律支持的现象。尽管这种“讨说法”中还存在许多法律困惑，甚至为法学专家所质疑，但农民运用法律寻求心中的正义的事实的确愈来愈多。1990年代，许多农民反对地方和基层政府的“乱收费、乱罚款、乱摊派”的行为依据便是《农民承担费用和劳务管理条例》。这种依照国家法律抑制地方和基层官员的“不合法”行为的做法，被学者概括为“以法抗争”。这也表明农民正在摆脱传统的“无法无天”的抗争模式，而寻求通过法律解决问题，获得理想生活。当广大农民更多认同于法律，现代国家的法治权威才有稳固的基础。