如何应对土政策与政策整合的复杂挑战？

随着政策下乡，党和国家愈来愈深入地渗透到农村社会。但农村社会并不是完全由中央政策塑造出来的。在农村实际生活中，我们可以经常听到这样的话语：“上有政策，下有对策”,“中央的‘经’是好的，下面的和尚给念歪了”等。这说明，农村社会实际受两种政策的支配和规范，一是来自中央的政策，一是来自地方的政策，有时又称“土政策”。这种“土政策”也是对农村社会的一种制度整合，只是这种整合有时与中央政策的制度整合不相一致，但它在乡村治理的实际生活中却大量存在。

“土政策”通常是指地方和基层直接作用于民众的地方性规则。它与中央政策是相对而言的。从制度整合的统一性来讲，一般都将“土政策”视为贬义的。但是，“土政策”大量存在本身就表明有产生“土政策”的复杂原因。最根本的是国家建设进入到新的阶段。在改革开放前，国家目标更注重统一的民族—国家建设，强调政策的统一性和中央政策的权威性。但中国是一个大国，随着经济社会的迅速发展，各个地方的发展十分不平衡，地方的多样化愈来愈突出，中央统一的政策不可能完全考虑到不同地方的需要。特别是随着地方利益的出现，地方更希望制定有利于当地的政策，不可能完全照搬统一的中央政策。在这一背景下，仅仅满足地方性利益（无论是地方公利还是地方领导人私利）的“土政策”必然会存在，并产生相应的政策问题，从而影响党和国家对乡土社会的政策整合。

一是政策的非正确性。将“土政策”作为贬义词看待的前提是中央政策都是正确有效的。但事实上这一前提和假设并不成立。政策是少数精英构成的政党领导制定的，它正确与否一要看是否符合实际，二要看能否满足政策对象的需要。毛泽东指出：“我们是无产阶级的革命的功利主义者，我们是以占全人口百分之九十以上的最广大群众的目前利益和将来利益的统一为出发点的”。“应该使每个同志明了，共产党人的一切言论行动，必须以合乎最广大人民群众的最大利益，为最广大人民群众所拥护为最高标准。”“按照实际情况决定工作方针，这是一切共产党员所必须牢牢记住的最基本的工作方法。我们所犯的错误，研究其发生的原因，都是由于我们离开了当时当地的实际情况，主观地决定自己的工作方针。这一点，应当引为全体同志的教训。”由于政策制定者认识的局限性和社会的复杂多样性，中央政策也有可能出现失误。特别是中华人民共和国建立之后，决策的偏向性和决策失误的可能性更大。从1950年代后期起，随着党的指导思想出现“左”的倾向，政策脱离实际和脱离民众需求的情况愈来愈突出。这一点在农村社会领域反映得格外明显。毛泽东于1960年代初强调：“各级党委，不许不作调查研究工作。绝对禁止党委少数人不作调查，不同群众商量，关在房子里，作出害死人的主观主义的所谓政策。”但这一指示没有能够发挥应有的作用。其原因除了急于求成的一般倾向外，还在于国家的工业化导向相当程度上是以牺牲农民利益为条件，许多政策是适应这一总体需要制定的。农民获得的政策好处不大，甚至受损于某种政策，由此大大压抑着农民的生产积极性。1970年代末期开端的农村改革实际是对农村政策的重大调整。

二是政策的单一性。中国农村社会发展状况千差万别且千变万化。但在相当长时间内，为强调中央权威，注重的是政策的统一性、一致性，而忽视政策的多样性，政策取向单一。特别是在单一制的行政体制下，政策取向的单一性很容易造成“一刀切”，脱离实际。如1960年代兴起的“农业学大寨”运动，在农村实行统一的生产经营核算模式。农村改革结束了“农业学大寨”运动，调整农业政策，其中的重要政策取向就是强调各地因地制宜，宜耕则耕、宜林则林、宜渔则渔。

三是政策的多变性。政策一般具有稳定性，只有稳定性的政策才更具有权威性。中华人民共和国建立后，国家对农村实行社会主义改造。如何形成正确稳定的农村政策，一直是农村政策整合中的突出问题，其结果是政策提法多变。如土地改革政策促使“土地回家”，农民积极拥护这一政策。但“土地回家”不久，又归之于集体。直至1980年代初期，中央肯定分田到户的做法，实行土地承包经营政策。但对于土地的承包期没有一个一以贯之的规定，开始说是6年，后来规定15年，再后来是30年，更进一步的是70年。

四是政策的冲突性。在政策实施过程中，除了中央政策以外，地方和基层为了解决各自面临的突出问题，也会制定适应当地需要的政策。这些“小政策”或称“土政策”经常会与中央或者上级的“大政策”不一致，甚至产生冲突，即所谓“政策打架”。如1990年代后期，由于税费负担沉重，许多农民抛弃所承包的土地而外出务工。当地农村干部为了避免土地抛荒将土地转给他人耕种。进入新世纪以后，国家免除农业税，同时给粮食生产以补贴。许多外出务工的农民又纷纷返乡要回承包地。基于国家的土地承包大政策，地方和基层干部只好重新调整土地经营关系，由此造成政策冲突及其引起的土地纠纷，使地方性权威受到损害。

五是政策的扭曲性。中国是一个超大型国家，各个地方发展不平衡。统一的政策不可能充分考虑到各方面利益。随着中央放权让利改革的推进，特别是实行分税制改革以后，地方性利益冲动日益强烈。为满足地方利益需要，地方往往根据自己的需要制定当地适用的政策。这些政策又有不同类型：一是满足地方公利的需要，并符合中央统一的政策精神。二是虽然满足地方公利需要，但是与统一的中央政策精神不相符合，甚至相悖。三是满足地方少数领导人的需要并与中央统一的政策精神相悖。农村改革后所说的“土政策”大都是指后两种类型。最为典型的是1990年代以来的农业税费政策。伴随着中央和地方的分权改革，地方性利益冲动增强，开始向农民伸手。为了减轻农民负担，中央于1990年代提出农民负担不得超过上年人均收入的5%，并将其提升为不可触动的“高压线”。但是，一些地方，特别是农业地区的财政收入主要来自农村。为了保证本地的财政收入，采取各种办法向农民伸手，造成所谓“乱收费、乱罚款、乱摊派”的“三乱”现象。“三乱”虽然不符合中央精神，但作为地方性规则更直接地作用于农民，由此引起农民的强烈不满。所谓“中央的‘经’是好的，但被歪嘴和尚给念歪了”“中央是亲人，省里是好人，乡里是恶人，村里是仇人”的说法均出自这一现象。

六是政策的合法性。政策的合法性通常指政策能否得到政策对象的认同。只有更多政策对象参与，政策的合法性才更强。在相当长时间，中国共产党十分强调政策必须来源于实际，来源于群众，主张“从群众中来，到群众中去”的群众路线，强调调查研究。但是这种政策路线属于“领导—群众”决策模型，其实现程度取决于领导者的认识而不是制度。由此就会因为政策倡导和制定者的认识失误导致政策脱离实际和脱离群众，从而使其缺乏广泛的合法性基础。如在1950年代末期的“大跃进”和“人民公社”运动中，推行“公共食堂”的政策做法，并因其政策效果不佳迅速受到质疑。

以上政策问题的存在对于政策整合和农民的政治认同有着复杂的影响。(www.xing528.com)

其一，政策变通。统一或者单一的政策不能满足农村的实际需要，这促使地方和基层寻求与统一的政策不相一致的做法，进行政策变通和修正。如从农业合作化开始，农民就提出了包产到户的要求。为满足这一要求，地方和基层领导人对中央的政策进行了变通，允许实行包产到户和变相的包产到户的做法。但由于中央主要领导人担心这种地方性变通行为会损害人民公社体制及社会主义理想原则而进行压制，包产到户的“土政策”几经取消。直至1978年中共十一届三中全会以后，中央才逐渐肯定包产到户的做法，并经过加工提升为统一的中央政策。为此，邓小平曾经专门强调，中央好的政策都是从实践中来的。“农村搞家庭联产承包，这个发明权是农民的。农村改革中的好多东西，都是基层创造出来，我们把它拿来加工提高作为全国的指导。”只有来自实践并经过实践检验的政策才具有正确性，其权威性和合法性程度才高，其政策整合的成效才更为显著。

其二，政策不贯彻。中国是一个多行政层级的国家，政策输出要经过多个层次。在政策输出过程中，政策贯彻者会因为各种原因而不贯彻，或者有选择地贯彻上面的“政策精神”。如1980年代初期农村改革，中央的政策精神明确，农民也拥护中央的政策精神，但许多地方和基层领导人以种种理由不贯彻中央政策精神，形成所谓的“中间梗阻”现象。邓小平为此说：“农村改革，开始的一两年里有些地区根本不理睬，他们不相信这条路，就是不搞。观望了一年，有的观望了两年，看到凡是执行改革政策的都好起来了，他们就跟着走了。这里指的不是农民群众，主要是一些领导干部。”

其三，政策不落实。政策只有落实到农村生活中才能发生政策效益。但由于种种原因，中央的政策精神并不能得到充分落实，“落实政策”因此成为农村政策整合中经常出现的问题。在农村实际生活中经常会听到“中央的政策再好，如果得不到落实也是一句空话”的话语。如果政策不能有效贯彻落实，国家对乡村社会的政策整合就会“悬”在空中，形形色色的“土政策”就会大行其道。

其四，政策无所适从。政策对象是政策的接受者。政策的多变性和冲突性往往会造成政策对象无所适从，难以规范和统一其政策行为。如在农村改革初期，出于对土地政策多变的担忧，农民中流行着“共产党像太阳，照到哪里哪里亮；共产党的政策像月亮，初一十五不一样”的说法。为此，分田到户以后，为了短期和现实利益，出现了乱伐山林等现象。支配农民这一短期行为的逻辑是“共产党现在正在打盹，说不定什么时候醒过来后就会改变”，所以不如得到现利。正是出于稳定人心的需要，中央及时出台土地承包期一定期限不变的政策。但由于山林政策长期不确定，农民处置山林的行为难以规范统一，影响了统一的政策整合。直至21世纪初，中央才出台相关的山林政策文件。

其五，政策不服从。政策只有在政策对象高度认同和服从的条件下才能得到落实，发挥其政策整合效益。而要使政策对象服从政策，则需要相应的机制加以保证。在相当长时间里，中国共产党建立了有效的政策贯彻和动员机制。毛泽东指出，“我们的政策，不光要使领导者知道，干部知道，还要使广大的群众知道。有关政策的问题，一般地都应当在党的报纸上或者刊物上进行宣传”,“群众知道了真理，有了共同的目的，就会齐心来做”。如每当重大政策出台之后，就要通过包括下派工作队等各种方式到乡村宣传和动员。但自农村改革后，政策动员机制的成效弱化，尤其是利益多样化，使政策的实施面临严重挑战，政策不服从问题突出。如“钻政策空子”，对自己有利的政策就服从，不利的就不服从。

“政策下乡”之后，农民的生活愈来愈受政策所支配，与此同时，政策整合的有效性问题也愈来愈重要。一般而言，由于长期历史传统的影响，农民对中央政策的信任度较高，中央政策的制度整合仍然具有相当的权威性。当下影响农村政策整合的重要变量是地方和乡土规则的介入。农民毕竟生活于具体的地方场域之中。地方性规则直接影响着他们的生活。如果他们仅仅高度认同于中央政策，而对地方性规则及其制定者持不信任态度，则会使中央的统一治理和政策缺乏稳固的基础。因为，中央的统一治理和政策最终也要由地方和基层加以贯彻和实施。农民只是将中央和高层次的领导作为“亲人”和“好人”，而将基层领导人作为“恶人”和“仇人”，是难以获得一个有效治理环境的。

因此，随着现代国家建设的深入，乡村治理政策将表现为多样化的态势。除了统一的中央政策以外，也需要在中央政策精神之下，通过制定和实施地方性政策进行制度性整合，地方的自主性日益显现。而地方自主性又建立在广大农民更多地自主参与地方事务的基础上。如果说一般农民很难直接参与中央政策的制定，那么地方性政策的制定可以更多地吸纳农民参与，使农民的利益能够得到及时有效的表达。只有农民能够制度化参与地方政策的制定和实施，建立和强化其公共意识，才能推动民主—国家建设，使乡村治理更好地向民主化治理的方向转变。反之，如果没有广大农民的参与，地方政策既有可能相悖于中央政策精神，同时也可能侵害农民利益。这正是许多地方政策都被冠以“土政策”之名而加以贬抑的重要原因所在。只有当农民既通过中央政策，又能够通过地方性政策建立政治认同，由此统一规范其行为，才能实现有效的制度整合。