伴随着政党下乡的政策下乡

自由散漫作为传统农民的天性是由其生产方式决定的。小农经济的特点是农民一家一户为生产单位，自给自足，与外界的联系很少。他们与外部世界的联系主要是与国家的联系，而这种联系又主要局限于为国家提供赋税、兵役，除此之外，很少与国家打交道。从这个角度讲，农民的行为是自由随意的。他们对自然的依附远远强于对社会的依附，“天命”高于“人事”。这是传统中国农民与中世纪西欧农奴所不同之处。所以，费孝通先生说，传统国家的权力“在人民的实际生活上看，是松弛和微弱的，是挂名的，是无为的”。尽管出于国家统治的需要，统治者也进行一些“劝农”之类的宣教活动，实行“重农抑商”的政策，但国家政策并没有全面深入地渗透到农民日常生活之中。因此，在古代中国，只有“政”和“策”两个分立的词。“政”是统治和治理，“策”主要指为统治者提供计谋和主意，如出谋划策。“政策”作为一个完整词汇是近代从日本引入的。

现代国家的建构是一个通过解决经济社会问题进行政治整合的过程。“它们是界限分明的行政单位，政府采纳的政策施行于整个国家的人口之上。”为了建立一个包括广大农民在内的现代国民国家并进行政治动员，孙中山先生提出了“扶助农工”“耕者有其田”的政策主张，以此解决当时占人数90%以上的广大农民的民生问题。但是，国民党政权长期以来是一个悬浮在城市上层的政权，其统治能力未能真正延伸到广大乡村田野。为了缓解农村危机，它成立了农业复兴等机构，提出了解决农民问题的举措，如土地清查和整顿、减租和农村复兴等。但由于缺乏基层政权和组织的落实与贯彻，这些政策未能延伸到农村，也没有发生实际作用。国家政策对于广大农民来说仍然是一个十分陌生而遥远的词。

在中国，“政策下乡”是“政党下乡”的伴随物。政策是指国家、政党或政治集团为实现一定目标和任务而制定的活动计划和行为准则。政策的特点是通过作出具有权威性的决定将不同的人组织为一个整体并规范人的行为活动。现代国家是由少数人组成的政党进行设计和构建的。政党要构建国家，必须进行政治动员，将更多的人吸纳到自己的领导之下。国民党虽然提出了解决农村和农民问题的纲领，但一直未能作为一项具体政策加以实施。与国民党不同，共产党是以工农大众为自己的阶级基础的，其优势在于“政党下乡”，将政党组织的力量延伸到广大的农村领域。而政党的活动及其社会影响则主要依靠政策。通过各种具体的政策将政党意志贯彻渗透到社会，从而将社会吸纳到政党可支配的范围内。因此，中国共产党一开始就十分重视政策的作用，并在不同时期为实现不同的目标而制定了不同的政策。毛泽东特别指出：“政策和策略是党的生命，各级领导同志务必充分注意，万万不可粗心大意。”他在抗日战争时期还专门写了《论政策》一文，强调要根据党在不同时期的任务制定和调整政策。在土地革命战争时期，党的政策主要是土地政策，而随着抗日政权的建立，党的政策领域更加广泛，包括政权组织、劳动、土地、税收、人民权利、经济、文化教育等。可以说，在未取得全国性政权之前，中国共产党主要依靠政策与农村社会发生联系，通过各种政策动员、组织、教育、规范农民，从而将广大分散的农民集聚在党的旗帜下。政党组织不断向农村延伸，也是政党政策不断地向农村社会渗透的过程。

中华人民共和国建立以后，中国共产党成为执政党，可以利用国家政权组织的力量实施其政策。特别是相当长时间内，党主要是依靠政策治理国家和改造社会，政策领域更宽泛，政策的渗透能力更强大。执政党和各级政府专门成立了政策研究机构。从土地改革，到农业社会主义改造，再到人民公社时期及其后的农村改革，执政党不断地制定和调整农村政策，以此解决农村问题，动员、组织农民，改造农村社会。其主要形式有：一是下发党的文件。受革命战争时期的影响，党的文件长期以来是指导党的行动和影响社会的主要工具，并具有最高的权威性。如1951年12月，中共中央就作出了关于农业生产互助合作的决议（草案），并于1953年2月15日正式通过。1958年8月29日，中共中央作出关于在农村建立人民公社问题的决议。从1982年到1986年，中共中央连续下发五个有关解决农村问题的“1号文件”。2006、2007年，中共中央又就社会主义新农村建设连续下发两个“中央1号文件”。由于文件大多是以红颜色字体打头，所以又俗称“红头文件”。二是党组织和领导人的指示。党的文件比较规范。为了迅速灵活处理问题，党组织和党的领导人经常就一些农村问题发布指示。这些指示同样具有相当大的权威性。1947年正处于决定国内革命战争胜负的关键时刻，为了争取广大农民的支持，中共中央及时召开会议，讨论通过了《中共中央关于土地问题的指示》（因是5月4日通过的，从而简称为“五四指示”），这一指示确定的方针政策成为后来土地改革的主要依据。农业合作化涉及对传统农业的社会主义改造，因此党组织和领导人下发的指示更多。即使进入人民公社体制的相对稳定时期，党组织和领导人也经常发表指示。直到农村改革以后，党组织和领导人通过下发指示领导农村工作的现象才相对减少。这与中国共产党的执政和领导方式的转变有关。

中国共产党通过“政策下乡”，将政策输出到农民的日常生产和生活之中，对高度分散的乡村社会进行政策整合，并取得了显著成效。

其一，“政策下乡”推动着权力的集中和渗透。从根本上说，政策是一种统治或治理手段。它由拥有一定强制力和影响力的机构制定和实施，具有权威性。H.K.科尔巴奇在《政策》一书中认为：“统治被看成是始于拥有权威的领导者的决策。”“政策被看成是关于某一特定领域之内将要做什么的权威性的决定，所以无论是统一组织的不同部门还是同一广泛的‘统治框架’下的不同组织，各种各样的参与者并非各行其是。所以政策过程关系到确保一个单独的行动进程得到认可。这种认可是通过‘政府’以及‘权威（们）’和‘国家’来完成的，但是在每一种情况下，都可以感觉到有一种公共权威的中枢神经系统，它们决定了行动以及沟通的自上而下路线。”传统国家虽然有重农抑商的思想，但其政策影响范围只限于统治者内部，未直接渗透于农民的日常生产和生活之中，自上而下地影响农村社会。中国共产党将党的工作重心转移到农村以后，注重民生，从农民最紧迫的土地需要入手进行政治动员，其具体措施就是制定土地政策和与此相应的阶级政策。其后的一系列农村政策都与农村社会的日常生活密切相关，并走入千农万户。同时，政策的制定和实施都包含着政治权力的支撑，具有相当的权威性。人们服从政策归根到底是服从权力。如革命战争时期的土地政策是在中国共产党武装支持下制定和实施的，中华人民共和国成立以后更由国家强制力予以支持。因此，政策下乡一方面是使原来散落于乡土社会的政治、经济、文化和社会权力向统一的组织性的权力中心集中，同时又是权力中心将其意志输入并影响农村社会的过程。如中共领袖之一的刘少奇所说，“制定政策是集中起来的过程，执行政策是到群众中去的过程”。毛泽东在1947年5月4日中共中央关于土地问题会议上讲话时强调：“现在类似大革命时期，农民伸出手来要土地，共产党是否批准，今天必须表明态度。”由此可看出，党是政策源。党制定和实施政策，同时也支配着农村社会和农民的日常生活。在一定程度上，政策决定命运。不同的政策导致不同的生存状态和命运。在长达数十年的政策下乡过程中，农民形成了命运服从政策的意识。如在以包产到户为核心的农村改革中，农民经常说到的是“一靠政策，二靠科技”，如果收成好，所说的则是“政策好，天帮忙”。地方和基层干部的主要工作是落实中央政策。正是通过直接涉及农民生产、生活直至人口生育的各种具体政策，将中央、地方政府与农村社会联结起来，形成统一的权力中心，并强化着权力中心对乡土社会的渗透。(www.xing528.com)

其二，“政策下乡”是构建农民行动的过程，促进了农村社会的组织化和规范化。在H.K.科尔巴奇看来，政策“与秩序有关。政策暗示着系统和一致性。行为并不是专断的或者任意的：它受制于已知的普遍应用的规则。……政策把一系列行动划入到一个共同的框架之中：我们不仅仅要惩罚那些不守规则的学生，还要使用一种纪律政策”。在传统社会，国家的渗透能力弱小，农村社会处于分散状态，重要原因就是国家的权力触角难以通过各种政策传递到乡村社会之中，并对农民的行为加以统一规范。因此，农村社会的特性是自由、散漫而随意，只是一个生活共同体，而不是政治共同体。伴随着政策下乡，一方面是政党和国家意志进入到农村社会的日常生活之中，另一方面是对农民的行为加以统一规范。因为，政策具有统一性，并有相应的机构加以实施。政策贯彻实施过程也是行动的建构过程。中国共产党高度重视政策的统一规范功能。毛泽东曾经指出：“政策是革命政党一切实际行动的出发点，并且表现于行动的过程和归宿。一个革命政党的任何行动都是实行政策。”政策作为政党行动的出发点、过程和归宿，当其进入社会之时也必然发挥着统一规范社会行为的作用。在政策下乡的过程中，农民的行为统一在政策的范围之内，统一意志，统一行动，不允许有违反和超越政策界限的行为，否则会受到惩罚。农民长期以来的自然行为因政策下乡而转变为政策行为。如由于农业生产主要依靠劳动投入而不是资本投入，中国农村的人口生育长期处于自然状态，无节制生育导致的人口迅速增多成为影响中国历史进程的重大难题。中华人民共和国成立以后，尽管学习外国一度鼓励生育，但人口数量激增造成的社会负担日益沉重，使中国共产党不得不实行严格的计划生育政策。尽管这一政策不为部分农民理解，甚至出现所谓“超生游击队”，但由于政党和政权组织强有力的贯彻和实施，还是在短时间内有效地控制住了农村人口的无节制增长，并规范起农村人口生育秩序。所谓“超生游击队”的说法就表明超生行为是不合规范的，且要受到处罚。农民也因此被组织到国家体系中来了。正是通过统一的政策实施构建农民的行为，从而将分散的农村社会组织化、规范化，农村社会不再是分散独立的，而要受到政治组织的支配，成为政治共同体。

其三，“政策下乡”强化了农民对党和国家的政治认同。H.K.科尔巴奇认为，“政策还包括秩序的建立，也就是说，就不同参与者在特定条件下的行为达成共识”。在传统社会，赋税和劳役的存在造成农民的“皇权”意识。但“天高皇帝远”，除了赋税和劳役以外，农民很少与皇权打交道，特别是国家除了征收以外，没有给农民带来什么“好处”，农民的家族意识远远强于国家意识。政策大规模下乡以后改变着农民的政治认同。政策一方面支配和改变着人们的命运，同时也改变和塑造着人们的政治认同。政策体现着政党的理念和倾向，其重要特点是区别性，即针对不同的事务和不同的人群有不同的政策。没有区别，就没有政策。正是通过有区别的政策，强化人们对政策及制定政策者的政治认同。革命时期，中国共产党有着自己的阶级基础和鲜明的政治立场，这会影响其政策的制定和实施。早在1925年，毛泽东就提出：“谁是我们的敌人？谁是我们的朋友？这个问题是革命的首要问题。”进行革命首先必须分清敌、我、友，从而明确依靠谁、打击谁和团结谁。这是中国共产党制定政策的基本依据。根据这一依据，中国共产党在农村长期延续依靠贫农、团结中农、打击地主的基本政策。尽管不同时期的方式和程度略有调整，但基本政策取向没有变化，并一直延续到中华人民共和国建立后的相当长时间。正是依靠这一基本政策，占农村人口大多数的贫下中农获得好处。这种好处不仅是分得土地等物质利益，还包括一系列的政治待遇、社会地位和精神环境。如只有出身于贫下中农的人才能担任新政权组织的干部，获得政治荣誉，甚至娶媳妇都容易一些。毛泽东说过：“世上决没有无缘无故的爱，也没有无缘无故的恨。”正是依靠这一系列的政策好处，确立了占农村人口大多数的农民对这一政策及政策制定者——中国共产党——与其领导的国家的认同。这就是长期形成的“农民对党的深厚感情”。

与此同时，为了获得更多人的政治认同，中国共产党也十分注意防止政策的极端化。如在第一次国内革命战争时期，一方面实行“耕者有其田”的政策，满足大多数农民的需要，另一方面又极力防止“使小资产阶级变成无产阶级，然后强迫他们革命”的“左”的政策，认为“这种打击小资产阶级的过左的政策，把小资产阶级大部驱到豪绅一边，使他们挂起白带子反对我们”。抗日战争时期，为建立广泛的民族抗战统一战线，又对政策作了大规模的调整，甚至允许开明士绅进入抗日政权机构。毛泽东提出：“为了团结抗日，应实行一种调节各阶级相互关系的恰当的政策，既不应使劳苦大众毫无政治上和生活上的保证，同时也应顾到富有者的利益，这样去适合团结对敌的要求。”即使是中华人民共和国建立后受极左思想影响的情况下，也确定了给地富子女以出路的政策。在强大的政治压力下，本来属于打击对象的人因为政策能够给予他们一定出路，也能够建立起对政策制定者的认同，至少是不强烈反对。

伴随政党下乡的政策下乡直接影响着农民的命运，使农民对政策的依存达到前所未有的高度。他们不再是与世隔绝的“桃花源中人”，而成为直接受政策所支配的“政策对象”，并由此进入以中国共产党为核心的政治共同体。