避免一刀切：从多样化角度探讨

国家行政治理的特点是一致性和标准化。秦始皇统一中国后之所以选择官僚制而不是分封制，就在于通过官僚制可以将中央政权的意志渗透到所管辖的每一个地方。但是，由于上下隔绝机制的存在，传统国家的行政治理始终未能全面渗透到乡土社会，乡土社会仍然是自然共同体。不同地方的村落各自存在，自我治理，呈现出差异性和离散性。只是随着中华人民共和国的建立，国家行政治理才深入地渗透到乡村社会之中，由此将差异性和离散性的乡村社会整合为整齐划一的行政共同体。

国家行政向乡村社会渗透的动员、任务和命令机制都是为了按照国家意志改造和支配乡村社会，以做到统一思想、统一意志、统一行动。虽然在改造乡村社会过程中，国家也注意到乡村社会的差异性和农民的自主性，但是统一的行政机制必然要求一致性，甚至为了达到一致性而实行具有强制性的“一刀切”的行政措施。“一刀切”在相当长时间里是流行于国家行政管理体系中的“潜规则”，即尽管许多人主观认识到行政管理需要考虑实际情况，但从行政治理的统一性看，又只得采取无差别的行为。特别是在国家全面改造乡村社会的过程中，强调一致性，实行“一刀切”的治理更为突出。1950年代初期，在中央决定对农业进行社会主义改造之时，一度注意到农民的两个积极性，一是农民自己发家致富的个人积极性，一是互助合作的社会主义积极性。在实行集体化过程中，也注意到通过“包工包产”调动农民的生产积极性。这是基于农村社会和农民个人的差异性而考虑的。但是，中央主要领导人更多考虑的是对乡土社会的整合及其一致性，并担心由于差异性而损害一致性，从而采用政治和行政措施来强化乡村社会的整齐划一。1950年代到1960年代的“包产到户”举措“三起三落”便是例证。1950年代中后期，随着农业生产合作社的建立，安徽、四川、广东、江苏、河北等省份就出现了在合作社内部实行社员“包工包产”的做法。随后，浙江永嘉甚至出现了“包产到户”的做法。这本来都是在合作社内部寻找一种能够有效调动农民生产积极性的方法的探索。但是，1957年，这一探索被抬升到是否坚持社会主义道路的高度，加以否定和批判。1957年8月8日，中共中央发出了《关于向全体农村人口进行一次大规模的社会主义教育的指示》。在这一政治运动中，“包产到户”被视为“走回头路”和“单干”而受到批判，鼓励和推行“包产到户”的浙江省永嘉县领导受到严厉的行政处分，有的社员因赞同包产到户而被判刑。人民公社建立后，为了改变在集体田里“出工不出力”的现象，河南、江苏、湖南、湖北、陕西、甘肃等省的一些地方实行包工包产，结果不到一百天，就被视为“右倾机会主义”而遭到严厉批判和阻止，甚至强调“这种毒草必须连根拔掉，通通烧毁，一个‘点’也不许留”。由于1959年后出现了连续三年的严重经济困难，安徽等地又开始试行包产到户，甚至一度得到中央主要领导的认可，但紧接着又因为担心会损害公社体制的一元性而受到强行阻止，对相关领导人进行了行政处理。人民公社体制的一致性可以说是在不断的政治—行政压力下得到维护的。

不仅是政治上划一，生产上也整齐划一。农业生产与工业生产不同，受到自然条件的制约，最需要因地因时制宜。但在“一刀切”的命令机制下，很容易出现不顾具体条件而简单执行上级命令的行为。“农业学大寨”本来是国家树立的一个自力更生发展农业生产的典型。但是，在“农业学大寨”运动中，许多地方纷纷仿照“大寨田”样板，深翻土壤，将生土翻到表层，结果造成严重损失。(www.xing528.com)

由于存在地方性差异，作为国家整体又有追求统一的天然要求，“大一统”在中国与多样化一样历史悠久。特别是随着现代化进程的推进和交通信息的发达，现代国家获得同一性、整体性的条件更加充分，更容易造成某种国家意志的傲慢——国家决策忽视地方的差异性，由此支付巨大的进步代价。现代国家建设是一个制度建设过程，其国家基本制度必须遵循统一性、一体性，这是支撑现代国家的制度支柱。与此同时，国家制度又要为地方发展保留下足够的自主空间，其基本依据就是各地条件不一样。为此，在政治决策过程中，既要重视地方和个案经验，从中寻找决策依据；同时也要充分注意其限度，此地的经验不一定能够放之四海而皆准，毕竟中国的地方差异性太大。1980年，中共中央就“农业学大寨”的经验教训专门指出：“我国农村地域辽阔，各地自然条件、生产情况和耕作习惯千差万别，经济发展水平也很不相同。”“某一地区的实践证明确实是先进的、有效的经验，在其他地区推广，就不一定是或不一定完全是先进的、有效的。”

1970年代末兴起的农村改革，从根本上说是改变国家过分强制的“一刀切”的管理体制，尊重基层和农民的自主性，由此而产生包产到户和村民自治。正是在此基础上，农村社会发展走上多样化的道路，宜工则工，宜农则农，宜林则林。这实际上是现代国家建设的另一个新的开端，即从单纯强调民族—国家的统一性，到同时尊重作为国家主权者的国民的自由选择的自主性的国家转变。