行政机制扩张的命令：探究与分析

作为国家机器的行政机制是建立在命令—服从关系基础上的。上级命令下级，下级服从上级是官僚行政体制的基本原则。命令的特点就在于命令的施予对象只有服从的义务，而没有自由选择的权利，具有单向性和强制性。一般而言，命令—服从关系只产生于官僚行政组织内部。中华人民共和国建立之后，国家得以迅速重新构造乡土社会，相当程度上在于将命令—服从机制引入乡土社会领域，行政机制由行政组织内部扩张到乡村社会。

中国传统的乡土社会是自然形成的村落共同体。当中华人民共和国建立，特别是实行农业社会主义改造，国家对乡村社会进行重新组织之时，就开始了行政机制扩张的进程。首先是随着“政权下乡”，政权组织开始将命令的方式引入乡村治理。如统购统销本身就是一种国家单方的强制行为。在落实这一国家任务上，尽管也采用引导、利益诱导等方式，但因为涉及农民的切身利益，为完成任务最简单的办法就是行政命令。“征购计划是带有指令性的，合作社必须保证完成。”因此，统购统销一开始实施就出现了“许多强迫命令”,“加剧了国家与农民关系的紧张”。可以说，只要是自上而下的行政任务增多，超出基层与农民的承受限度，命令性的行政整合的力度就越大，出现所谓“强迫命令”的可能性也就越大。

其次，公社组织为命令性行政扩张提供了最有效的组织基础。存在于科层组织中的命令—服从机制得以扩张到“一盘散沙”的乡土社会，最重要的是农村基层社会组织被改造为科层制组织，这就是人民公社。人民公社的最大特点是“政社合一”，政权组织与经济组织合为一体，公社社员既是生产者，又属于政权组织体系成员。公社管理的特点是“组织军事化、行动战斗化、生活集体化”，具有某种军事共产主义的特点。通过公社将分散的农户组织成为一个具有军事化特点的组织。长期历史上自然形成的村落按军事组织的特性编制，如ⅹⅹ人民公社第ⅹ生产大队第ⅹ生产小队。这种编制类似于军事组织的营、连、排、班的编制。即使是后来人民公社组织的直接军事化的特点有所弱化，但仍然长期保留军事性的民兵组织建制。从而完全改变了传统的自然村落组织形态，将分散的农民组织为一个整体。这一整体实行科层制（等级制）治理，自上而下的命令和自上而下的服从机制由此形成。特别是公社集体组织控制了生产资料与生活资料，组织成员离开了组织便难以生存。从这个意义上说，公社组织的命令—服从关系更有成效。德国社会学家韦伯在谈到服从目的时就特别提到基于利害的服从。依托公社组织体制，命令性的行政机制扩张到乡土社会的各个领域，组织的各级领导通过发号施令实施管理。如最基层的生产队长通过敲钟命令社员上下工，生产队以上的组织通过文件、会议、指示等方式决定下级和社员做什么、不做什么、能做什么、不能做什么。下级和社员只有服从的义务，否则就会受到相应的惩罚。在命令性体制下，超出农民可接受能力的“强迫命令”行为自然会出现。1950年代后期人民公社一成立，就出现了因不服从命令而随意惩罚社员的现象。在1960年11月3日发出的《中共中央关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信》中，特别强调要“整风整社”，严禁干部用“不准打饭”和“不发口粮”的办法来惩罚社员。毛泽东于1960年11月15日专门强调，要彻底纠正“五风”，要求“必须在几个月内下决心彻底纠正十分错误的‘共产风’、浮夸风、命令风、干部特殊风和对生产瞎指挥风”。尽管在这之后，中央再三强调干部联系群众，反对强迫命令，甚至通过群众运动的方式整顿工作作风，但是由于公社组织本身就是按照命令—服从机制运行的，强迫命令自然难以避免。(www.xing528.com)

命令性的行政机制扩张不仅大大增强了自上而下的行政权力，而且强化了行政权力对乡土社会的渗透。农民不再是自然共同体的成员，而是政权共同体的成员，不再是自己决定做什么不做什么，而必须服从统一的组织管理。农民无时不是，无处不是行政命令的对象。国家对乡村社会的整合达到空前的程度。如姚锐敏所说：“‘命令性’行政进一步强化了国家与乡村社会之间通过政治动员与‘任务’机制建立起来的联系，大大提高了农村社会发展与国家现代化方向和步调的一致性；另一方面，随着‘命令—服从’机制的扩张，分散的社会权力与农民的个体权利被逐步整合到国家政权体系之中，使集权性行政体制得到进一步强化。在这种体制下，农民的一切行动都必须听命于国家。”只是农民最终是依靠自我劳动获得成果的生产者而不是国家行政管理组织的成员，军事—行政组织的命令—服从机制只能使农民处于被动地位，缺乏生产自主性和积极性，从而使命令性体制难以延续。

公社体制废除后，依靠集体经济组织施行命令性治理的组织基础不复存在，但政权组织为完成行政任务仍然实行命令治理。公社体制废除后的村民委员会在法理上属于村民自治组织，与乡镇政权的关系属于指导与被指导的关系，而不是命令—服从关系。但从国家行政管理的角度讲，则属于行政建制村，即通常所说的行政村。作为行政村，仍然有义务服从上级组织的指示，协助上级完成政府任务。这种命令—服从关系更多地体现在自上而下的党组织系统。当然，由于实行家庭经济，农户成为生产经营主体，基层治理依靠控制生产、生活资料来施行命令的机制缺乏组织基础。农民作为命令对象的内容越来越少，不服从命令的情况愈来愈多。正因为如此，许多农村干部深感农村改革后的农民“不好管了”。一些地方开始寻找新的治理机制，即从单向的命令―服从机制转变为双向的民主—协商机制。