如何贯彻落实任务应对挑战？

从国家理性看，都有以任务的方式进行行政介入的冲动，问题在于任务的贯彻和落实。传统中国的乡村治理处于上下隔绝状态，从根本上说是行政贯彻能力的弱小。由于财政、技术、交通，特别是组织等原因，许多政府任务根本无法贯彻。进入20世纪以后，尽管建立了中华民国，但由于社会的分化，特别是上下统治的脱节，政府任务更难贯彻，由此出现了所谓的“贯彻危机”。这一危机可以说是发展中国家政治转型都会遇到的普遍性难题。也正是在这一危机中，出现了大量的“政治真空”，并促成了共产党的崛起。

中华人民共和国建立以后，一方面是政府任务迅速增多，行政介入空前广泛，另一方面是行政贯彻能力极大增强。这既表明了权力的高度集中，又反映了国家对农村社会的渗透的大大强化。其中的重要原因就在于对乡村社会的改造，使乡村社会的组织体制便于任务的贯彻。

土地改革以后，政府任务呈不断增多趋势。伴随这一过程的是通过对农业的社会主义改造，形成了自上而下延伸和覆盖农村社会的行政化的组织网络。这一网络首先是共产党基层组织的建立和健全。农村社会普遍建立了党的基层组织，党组织是按照“下级服从上级”的机制运行的。同时，围绕党组织建立了共青团、妇联、民兵、贫下中农协会等群众性组织。大部分群众成为这些组织的成员。农村的党组织及相应的群众组织的活动都围绕着“党的中心工作”而开展。也就是说，自上而下的党组织的决策是基层党组织行动的主要依据。其次是基层政权组织的建立和完善。基层政权组织更是按照科层制的方式运行，完成各种自上而下的任务是其主要工作。再次，也是最重要的，人民公社将政权组织与生产组织合为一体，农民的生产生活都高度依附于公社组织。集体化中产生的人民公社体制实现了权力集中与行政介入的直接结合。公社建立之前，实行的是乡社分设的体制，乡是基层政权组织，合作社是经济合作组织，一个乡统辖若干合作社，但不直接干预合作社事务。而人民公社既是集体经济组织，又是国家在农村的基层政权组织。在公社组织内部，生产资料为集体所有，统一生产，统一分配。在公社外部，公社是国家的基层政权组织，服从于统一的国家治理。这种体制把集体经济组织当作国家基层政权的附属品，以政化社，使集体经济完全失去了自主权和独立性。正是依托于公社组织，自上而下、垂直式的行政机制才得以穿越乡土社会共同体的阻隔，全面、直接和深入地渗透到乡村社会之中。在公社体制下，各级管理人员都被称为干部，尽管有拿国家工资和集体工分补贴之分。他们遵从下级服从上级的行政原则。农民则都属于公社社员，他们是劳动者，同时又是政权组织体系的成员，要服从干部的统一管理，成为全面和直接的行政对象。国家权力通过公社行政体制可以直接地渗透到农民的日常生活之中，农民被高度行政对象化。正是公社的行政化治理机制，推动国家介入贯彻能力的无限扩张。国家可以通过公社组织无偿地、迅速地集中和调配一切人力、财力和物力，将亿万农民的意志高度统一于国家指向。“上级任务”可以说是农民的基本行动依据。

人民公社体制废除后，实行“乡政村治”的体制。乡镇一级设立农村基层政权，乡镇以下设立村民委员会，实行村民自治。这种体制是一种分权式改革，即将高度集中于国家和上级政府的权力下放一部分给农民和基层。乡镇和村的关系是指导与被指导的关系。农村改革后的治理体制使行政渗透机制的功能受到一定限制，基层和农民的经济自主性日益增强。但是，国家的行政渗透机制仍然有强大作用。一是中国共产党在农村的基层组织仍然依据下级服从上级的原则运行。二是乡镇基层政府在相当程度上仍然将村民委员会作为自己的下属机构对待，村民委员会也要协助政府工作。三是国家的行政介入方式更加多样化。所以，从总体上看，农村改革后的乡村治理并不是简单的村民自治，而是一种行政介入与村民自治的混合体。完成和落实上级任务仍然是乡村治理的主要内容。姚锐敏因此认为：“伴随国家下达‘任务’种类的增加和范围的扩大，传统乡村社会中各种分散的权力被越来越多地集中于国家体系之中，党和国家的意志日益成为影响和左右乡村经济社会发展甚至农民日常生活的主要（决定性）因素，乡村治理结构也随之发生了深刻变化，乡村社会的传统文化网络被毁坏，多元治理结构被单元治理结构所取代，中国共产党及其领导的国家政权成为乡村社会的唯一权威来源。”

任务性的行政介入是服从国家目的并以国家强制力作为依托和保障的。通过各种任务，将国家的各种事务延伸到乡村社会，同时也建立起农民的国家意识，将历史上长期分散的、外于行政组织体系的农民纳入自上而下的行政组织体系中，由此实现国家对乡村的行政整合。“通过‘任务’的下达与完成，农民的私人生活与国家现代化进程紧密联在一起，个体分散的目标与结果被整合到国家现代化的总体发展之中，农民对发展的个体追求转化成为国家现代化的动力元素。”这种行政整合有助于迅速按国家意志建构和改造乡村社会。如在一个有着数千年“多子多福”观念，主要依靠劳动投入进行农业生产的乡村社会实现“计划生育”，号称“天下第一难”。如果没有任务性的行政介入，便很难在短时期内有效控制人口的过快增长。(www.xing528.com)

行政整合的高效性是因为依托于国家强制力，具有行政压力的特性。有学者因此将其定名为“压力型体制”，即“一级政治组织（县、乡）为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系”。在压力型体制下，人们的行动取向是“对上负责”，政府贯彻能力空前提升，使得自上而下的行政任务很容易超出农村社会能够承受的限度。1950年代是行政任务迅速增多的时期，而这一时期的任务经常超出决策者的预期或者农村的承受程度。1953年实施统购统销政策不久，便发生了高估产、高征购，即征收“过头粮”的现象。1958年的“‘大跃进’运动”是与“人民公社化运动”同时进行的，出现了“高指标”的速度“过快过急”的问题。1960年代的“社会主义教育运动”中也确定了具体的清查指标。自上而下的宏观性任务最终要依靠基层社会贯彻和落实。在这一过程中，各个层级和微观的基层管理又可能层层加码，使行政任务大大超出任务对象的承受限度。迫于无奈，基层和农民对难以完成的任务往往也会采取应付的方式，即通过各种方式消极地抵制，使任务难以落实。事实上，基层社会与农民也有许多应对各种任务的办法，甚至能够改变任务施予者的决定。1950年代实行统购统销初期由于征收“过头粮”，农民缺乏生产积极性，这意味着再高的任务指标也不可能完成。为此，1955年3月3日，中共中央、国务院专门发出《关于迅速布置粮食购销工作安定农民生产情绪的紧急指示》，除了减少征购任务以外，还确定了“定产、定购、定销”的制度。人民公社体制是“任务性”体制，也正是各种任务超出了农民能够承受的程度，使农民往往以“怠工”的方式应付任务，缺乏生产积极性。国家后来采用家庭生产经营，废除人民公社体制，最终是为了调动农民的生产积极性。

进入1980年代以后，基层和农民有了更多的自主性，任务性介入面临新的情况。任务过多和压力过大一旦超越了基层政府和民众能够承受的限度，必然会引起不同的应对的办法，包括数字造假等。如1990年代中后期，国家希望更多地控制粮食，结果安徽发生了基层粮食部门以“造假”的方式应付国务院总理的检查的事件。过多的任务性介入还会引发体制性冲突。正是基于此，荣敬本等人提出要从压力型体制向民主合作体制转变。

任务性的行政介入对于一个高度组织化和单一化的农村社会比较有效。随着农村社会多样化和自主性的增强，强制性行政介入的成效逐渐减弱。特别是改革开放以后新体制的建立，对于任务性的行政介入起到了一定的界定作用，干部为了完成任务不得通过一些非正式的方式。这是因为，随着人民公社体制的废除，“无论是国家的法律，还是国家权力合法拥有的惩罚措施，都失去了效力。于是，地方政府官员不得不寻找一种非常规的、非正式的方式来行使自己的权力并实现国家的意志”。