行政机制对任务的介入探析

20世纪以来，“任务”一词愈来愈广泛和深入地进入到乡村社会，成为乡村治理中频率最高的词汇之一。它表明国家行政机制通过各种指标活动达到影响和支配乡村社会的目的，并由此建构起农村人口的国家意识。

“任务”通常指交派的工作和担负的责任，一般用于科层组织的管理中，并具有强制性。如工厂组织的工作定额、军队组织里的战斗要求、行政管理组织中的上级下达的指标。在传统社会，国家除了税赋、劳役以外，与乡村社会是脱节的。一直到20世纪国民党统治时期，这种情况都未改变。随着中华人民共和国的成立，特别是农业社会主义改造的展开和人民公社体制的建立，国家全面介入农村经济、政治、文化和社会生活的各个方面，以此改造、支配和影响乡村社会。其主要机制就是政府直接下达各种要求农民完成的任务。

“任务”一词进入农民的实际生活起源于中国共产党领导的革命根据地内。中国共产党是以军队组织的方式大规模进入乡村社会，并在农村进行武装割据的。在革命根据地内，军事—政权组织开始用“任务”的方式影响和支配农村社会。首先是将传统国家下派的赋税改变为“公粮”，要求农民完成一定数量的粮食征收任务。其次是行政性工作任务开始通过党、政权、群众组织等组织系统下达到农村社会。如招收军人、组织生产、文化教育等。当然，战争期间的“任务”大都是临时性的，且主要是组织动员而不是依靠政权强制。但是，这种军队组织管理中的“任务”机制对之后的乡村治理有重要影响。

中华人民共和国建立后，开始有可能运用政权的力量对农村社会下达任务。这种任务有内容、时间、目标等具体要求，并有相应的机构加以落实。从国家治理看，自土地改革一直到人民公社时期，国家都明确规定了农村工作任务，以政治支配行政，从而实现行政机制对农村社会的介入。土地改革是从老解放区到新解放区步步推进的，不同时期有不同的任务。土地改革后迅速开展合作化运动。这一运动是对农村社会的重组，任务性质更加突出。1953年12月6日，中共中央通过了《关于发展农业生产合作社的决议》，在决定大力推进农业合作化运动的同时，具体规定了发展指标：从1953年冬季到1954年秋收以前，全国农业生产合作社应该由已有的14000多个，发展到35800多个，不同地区有具体指标。《决议》还提出，在第一个五年计划内，即到1957年，全国农业生产合作社要争取发展到80万个左右，参加的农户应争取达到总农户数的20%左右。1955年中共七届六中全会通过了关于农业合作化问题的决议，要求加快农业合作化速度，并对不同地区的速度提出了要求。随着合作化运动的迅速推进，1958年8月29日，中共中央作出了关于在农村建立人民公社问题的决议，提出将原有的小社合并为大社，统一命名为“人民公社”。尽管当时没有具体下达成立人民公社的指标，但由于将人民公社定性为“建成社会主义和逐步向共产主义过渡的最好的组织形式”，在政治支配行政的机制下，公社的建立十分迅速。不到一年时间就实现了全国农村的人民公社化。1970年代后期和1980年代初期兴起的农村改革中，中央虽然一再提出对于采用新的生产经营体制不强求一律，也不下达任务指标，但是在政治支配行政的机制下，地方还是以“任务”的方式推行新的经营体制。

与此同时，国家给农村社会所下达任务的内容也迅速增多，并越来越具体。首先是将农业生产作为行政任务。传统国家的一个重要特点是对经济的不干预主义，只是采取一定方式鼓励农耕，如各种“劝农”活动，不直接管理农业生产。中华人民共和国一成立，就将农业生产作为政府的一项重要工作，并以行政力量推动这一工作。1949年中华人民共和国成立时就组建了专管农业的农业部。不仅如此，“全党大办农业”在相当长时期被作为执政的重要方针。1951年2月2日，中央人民政府政务院通过关于1951年农林生产的决定，提出将发展生产与劳动互助结合起来。第二年，中央人民政府政务院通过关于1952年农业生产的决定，对如何开展互助合作、采用先进技术、加强经营管理提出了具体意见。中华人民共和国建立以后开展的土地改革、农业集体化和人民公社化运动，从根本上说都是为了促进农业生产。互助组是指农业生产互助，合作社是农业生产合作社，人民公社也是生产单位。因此在推动合作化和人民公社化运动过程中，都包含了如何组织和发展农业生产的内容。1956年1月，中共中央政治局提出了《1956年到1967年全国农业发展纲要（草案）》。在这之前，中共中央主席毛泽东对农业生产发展提出了十分具体的意见。如在12年内，平均每亩粮食产量，在黄河、秦岭、白龙江、黄河（青海境内）以北，要求达到400斤，黄河以南、淮河以北500斤，淮河、秦岭、白龙江以南800斤。棉花、油料、大豆、丝、茶、黄麻、甘蔗、水果等也要有指标。层层下达农业生产任务可以说是中国共产党执政后国家治理的一个重要特点。(www.xing528.com)

其次是将征购农产品和征派劳务作为各级政府的重要工作。进入20世纪以后，工业化一直是国家的主导目标。特别是中华人民共和国建立以后，更将工业化作为核心战略。为实现这一战略，国家需要从农村获取产品和劳务。为此，国家对粮食等主要农产品进行统购统销，同时征调大量农村劳务从事交通、水利等公共工程的建设。统购统销和劳务征调属于国家义务，也就是要求各级政府必须完成的任务。如根据统购统销政策，每年国家都要下达征购农产品的指标，并将指标分解到各个地区和各个层级。与此同时，国家在地方各个层级都设立相应的农产品购销部门，直接完成相应的任务。即使是取消统购统销政策以后，获取产品与劳务仍然是政府的一项重要任务。

再次是大量的思想、教育、文化及社会事务也纳入行政任务的范畴。在传统国家，国家的职能主要是统治，社会职能较少，不多的社会事务由社会自我承担。中华人民共和国建立以后的一个重要变化，就是将大量的思想、教育、文化和社会事务纳入日常行政工作，并作为重要的工作任务。如1957年8月8日，中共中央作出《关于向全体农村人口进行一次大规模的社会主义教育的指示》，要求各级党委都必须有准备地、有次序地、自上而下地派遣工作组协助乡社的党组织主持大辩论工作。从1950年代一直到1990年代初，中央在农村多次布置开展有关社会主义教育工作。教育、文化和社会事业也成为政府的重要工作任务。如1955年毛泽东征询对农业十七条意见时，不仅对粮食等农产品确定了目标，而且对其他方面的指标也确定得非常具体。要求在7年内，“基本上消灭若干种危害人民和牲畜最严重的疾病”,“除四害，即在7年内基本上消灭老鼠（及其他害兽），麻雀（及其他害鸟，但乌鸦是否宜于消灭，尚未研究），苍蝇，蚊子”,“基本上扫除文盲，每人必须认识1500到2000个字”,“将省、地、县、区、乡的各种必要的道路按规格修好”,“建立有线广播网，使每个乡和合作社都能收到有线广播”,“完成乡和大型合作社的电话网”。随着农村的发展，国家有关教育、文化和社会事务的行政任务愈来愈多。到1980—1990年代，国家专门下达了普及九年制义务教育的达标活动。

行政管理体制是层级制的。中国是一个超大国家，不仅层级多，而且地域广。除了中央下达的各种行政任务以外，地方也自设了不同的任务。越往下层，行政任务越多。这种情况在1980年代实行中央与地方的分权式改革以后，尤其突出。