群众整合：草根性与行政化

对于现代化进程中的国家来说，通过外部力量进行乡村动员并不是一件难事，难的是持续不断地将乡村社会整合进国家体系，保持农民对国家的认同。20世纪的中国，通过政权下乡和政党下乡，成功地将农民整合到国家体系之中。但是，仅仅有政权整合和政党整合又是远远不够的。这是因为，政权整合和政党整合都是自上而下的外部性整合。政权和政党从根本上说，都还是从外部嵌入到农村社会的组织。它们的整合方式带有一定的外部强制性。政权整合主要依靠强制性命令。政党整合虽然属于精英动员，但也进入支配性体制。这种外部性的整合必然产生两个后果：一是难以建构起农民的主体性。农民只是被治者而不是自治者。二是难以反映农村社会的多样性。自上而下的标准化治理不可能考虑多样化的农村社会产生的多样化的需要。当然，在建构统一的民族—国家的一定时期，自上而下的政权整合和政党整合有其特殊意义。但随着民主—国家的建构，仅仅依靠外部性的整合已远远不够，依靠村民自治进行群众自我整合便成为国家整合的一种方式。

与政权整合和政党整合不同，群众整合是一种乡村内部性的自我整合，即由农民自组织并通过农民自身达成的规则进行乡村治理。它具有天然的草根性，即广泛的群众基础。这种草根性特点体现在村民自治的组织和制度架构中。首先，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。这一组织性质反映的是村民群众的“自我性”，而不是政权和政党组织的“他我性”。它不是一级政府组织或者一级党组织，而是每个村民都为当然成员的群众组织。其次，村民委员会实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会的领导人由本村村民选举产生，而不能由外部性力量任命。村民自治范围内的事务由村民决定，而不能由其他组织包办代替。村务管理要在全体村民讨论通过的共同规则基础上进行，不得由少数人任意决定，村务活动要接受全体村民的监督。

群众整合所产生的结果首先就在于建构起农民的主体性。农民在这种整合中是“自治者”，而不是“他治者”。正如彭真所说：“八亿农民实行自治，自我管理，自我教育，自我服务，真正当家作主，是一件很了不起的事情，历史上从没有过。几千年的封建社会，什么时候有过群众自治？没有。”这是“中华人民共和国的一切权力属于人民”宪法原则的具体体现。其次在于能满足农民的多样化社会需要。任何一种组织都有其自主性目的。政权和政党组织的性质尽管也体现着人民的意志，但自上而下的标准化体制使它们很难充分体现民众的多样化需要。群众整合的实质是通过村民委员会为村民群众根据村庄实际和村民的内在需要，实行多样化治理提供一个组织和制度平台。在这个平台上，实行直接民主，要办什么、不办什么、先办什么、后办什么，都由群众自己依法决定。这种多样化治理反映了多样化农村社会特性，它不仅不会导致社会的分裂，反而更有利于实现有机的而不是机械的团结。因为，人们通过这种组织和制度平台能够各得其所，就会产生和强化对组织和制度的认同。所以，群众整合能够起到政权和政党整合所不具有的作用。

群众整合的特殊价值是其草根性。但是，这种整合又不可避免地趋于行政化，即具有行政性功能，由此又可能导致脱草根性。其根源在于村民委员会组织的双重属性，并反映了现代国家中民族—国家与民主—国家建构的双重特性及其内在冲突。

从人民主权和村民参与的角度看，村民委员会是基层群众性自治组织，村民通过这一组织参与村务管理。而从民族—国家行政管理区域的角度看，村民委员会又是一个行政建制单位，即“行政村”。村民作为一个民族—国家的国民归属于某个乡（镇）某个村。作为国家的一个行政区域，村内包括各种各样的由政府管理的行政事务。政权组织必然要将行政村的某些权力集中于自己手中并进行权力渗透。党组织也必然要在行政村的范围内进行组织和动员，确立自己的领导地位。由此，在行政村这一地域内，存在三种组织化的力量：一是政权组织力量，二是政党组织力量，三是群众组织力量。相应地，存在三种整合：政权整合、政党整合和群众整合。如果将政权整合和政党整合都归属于外部性整合的话，那么，群众整合则属于内部性整合。本来，对于现代国家建构中的乡村治理而言，这三种整合各有其不可替代的功能，能够大大提升国家对农村的整合能力。但是，由于目标、次序和资源的不同，各类整合力量之间也存在内在的冲突。(www.xing528.com)

在20世纪中国的国家转型中，民族—国家的建构居于优先地位，主要任务是由分散分裂走向统一团结。通过政权下乡和政党下乡，将农村区域整合进国家体系。因此，在相当长时间，外部性的政治整合居于主导地位。只是由于长期沿袭单一的外部整合所促成的可能是机械团结而不是有机团结，才产生了具有人民主权特性的群众整合。然而，群众整合并不排斥政权和政党整合，相反，政权和政党整合还要通过群众整合发挥作用，从而导致其行政化。

村民委员会作为基层群众性自治组织，要反映和代表村民意志；作为行政建制单位，要贯彻上级党政组织的意志。从自上而下的组织体制看，上级党政组织更多的是将村民委员会当作自己属下的基层组织，而不是相对独立的群众自治组织。这一问题早在村民委员会组织立法时就引发过争论。彭真从人民主权的角度，强调“村民委员会是基层群众性自治组织，不是基层政权的‘腿’，乡、镇政权同它的关系是指导关系，不是领导关系”。但是，他也注意到村民委员会毕竟是基层政权之下的基层组织，因此担忧上面“给村民委员会头上压的任务太多，‘上面千条线，底下一根针’，这样就会把它压垮”。彭真试图从三个方面加以解决。一是坚持党的领导，特别是坚持党的群众路线。二是加强政权建设，特别是坚持全心全意为人民服务。三是实行村民自治，由村民直接办理本村的事务，并依法履行应尽义务。

但是，在乡村治理的实际过程中，上级党政意志与村民意志并不总是一致的。为了贯彻上级党政意志，党政组织必然要将村民委员会作为自己属下的组织对待，并要求村民委员会完成所交办的工作。这些工作不是要不要做的事情，而是必须完成的任务。正是在这种自上而下的领导体制下，村民委员会主要履行的是完成上级任务的行政功能，其群众参与的自治功能未能充分发挥出来，村委会的干部被视为“村官”，群众整合也因此趋于行政化。

要解决这一内在的冲突，需要将政权、政党和群众整合统一起来，根据党的领导、依法治国和人民当家作主相统一的原则，实现乡村治理的转型，在村民自治基础上走向现代基层地方自治。在基层地方自治的框架下，需要集中的权力向地方政府集中，同时地方政府权力更直接地渗透到乡村。党组织通过竞争取得乡村治理的主导地位，以制度保障其草根性。村民群众则直接参与地方自治。由此实现政府依法行政、党组织依法执政、村民依法自治的三者合一。