民主进村：吸纳与参与

现代国家是民主国家或国民国家，即每个国民都享有参与政治生活的公民权利，由此建构国民对国家的认同。国民也因此构成一种政治力量。对于现代化之中的国家来说，需要通过乡村动员建构国家稳固的社会基础，将广大农民吸纳到国家政治生活中。而在乡村动员过程中，现代化的推动者必然按照现代理念赋予农民以政治权利，使之参与政治生活，并成为政治主体，将其从政治的边缘带入政治的中心，由此增强国家的凝聚力。对广大农民的吸纳和农民的参与是现代国家建构的目标和动力，也是国家获得现代性并得以在社会分化中获得稳固基础的基本条件。

在中国，通过政权下乡和政党下乡，一方面将分散的农民整合进国家体系，另一方面就是使农民有了政治主体意识。他们不再外在于政治生活，而置身于政治生活之中。但如何将大量的政治农民吸纳进国家体系，成为国家的支持而非反对力量，则是现代国家建构中乡村治理面临的突出问题。

中国传统乡村治理实行“县政乡治”，县以下实行乡村自治。这种自治有两个突出特点：一是国家的政权统治与乡村治理在体制上属于上下隔离的板块结构。国家的体制性政权未能延伸到乡村社会。二是传统的乡村自治的权力主体是士绅等传统的地方精英，一般民众并不具有主体性地位，更没有参与政治生活的当然权利。但进入现代化进程以后，农民获得“国民”这一统一的政治符号，同时在乡村动员中需要赋予其以权力主体地位。在亨廷顿看来：“在一个只具有有限政治参与的体制内，传统的乡村精英分子的支持已足以使政治保持稳定。而在政治意识和政治参与正在拓宽的制度内，农民就成为了决定性的集团。”

辛亥革命之所以失败，相当程度上是因为只有少数上层精英参与了这一革命。正是基于此，孙中山主张联俄联共、扶助农工，发动了动员乡村的国民革命。国民革命是以民权为中心的革命。国民革命向乡村的渗透，是以民权为中心的民主政治的下乡。在国民党和共产党的合作中，广大农民被动员到政治生活中来，特别是取得了权力主体地位，前所未有地进入农村政治生活的中心。毛泽东在1926年对湖南农民运动考察中，详细地叙述了这一从未有过的政治大变动。首先，国民革命促成了以农民为主体的农民运动。1926年10月到1927年1月，湖南省有一千万，即全体农民的一半参与了农民运动。其次，农民运动的目标改变了传统的统治秩序。“农民的主要攻击目标是土豪劣绅，不法地主，旁及各种宗法的思想和制度，城里的贪官污吏，乡村的恶劣习惯。”在打倒土豪劣绅的过程中，一切权力归农会。再次，农民居于乡村政治生活的中心地位。连传统的乡村权势人士也要求加入农会。“这是四十年乃至几千年未曾成就过的奇勋。”第四，正是在政治参与中强化了农民的人民权力意识。“孙中山先生的那篇遗嘱，乡下农民也有些晓得念了。他们从那篇遗嘱里取出了‘自由’、‘平等’、‘三民主义’、‘不平等条约’这些名词，颇生硬地应用在他们的生活上。”“开一万个法政学校，能不能在这样短时间内普及政治教育于穷乡僻壤的男女老少，像现在农会所做的政治教育一样呢？我想不能吧。”中国共产党将革命重心转移到乡村后，更是将农民作为依靠对象，将传统的权势人物作为斗争对象。具有政权性质的农村苏维埃和革命根据地的基层政权组织主要由农民组成。

中华人民共和国建立后，新型的政权和政党全面向乡村渗透。尽管农民仍然是依靠对象，但是农村社会出现了政治分化，有了干部与群众之分。干部与群众是现代组织概念。干部是团体的负责人或从事公务的人员。群众则是团体内一般成员。干部与群众之分本身就表明了他们之间的距离和差别。特别是随着新兴农村精英的体制化和权力化，干部与群众的分化愈益明显。在权力体系内，群众的边缘化问题日益突出，如农民协会之类的农民组织不复存在。如何通过参与将农民吸纳到体制中来，成为国家转型中的新问题。人民公社体制确立后，中共确立了“民主办社”的原则，为农民群众参与乡村治理开辟制度化的机制。1962年，中共八届十次会议通过《农村人民公社工作条例（修正草案）》（俗称“人民公社六十条”，被视为人民公社体制的纲领性规定）。该条例规定：人民公社的各级组织，按照民主集中制的原则办事。人民公社的各级权力机关，是公社社员代表大会、生产大队社员代表大会和生产队社员大会。凡属于全公社范围的重大事情，都应该由社员代表大会决定，不能由管理委员会少数人决定。生产大队的一切重大事情，都由生产大队社员代表大会决定；生产大队的领导人由大队社员代表大会选举。生产队必须实行民主办队，生产队的一切重大事情，都由生产队社员大会议决；生产队干部由社员大会选举。人民公社各级的规模应该由社员民主决定。但在“政社合一”“政经合一”和“党政合一”的人民公社体制下，实行的是“以党代政”的党组织的一元化领导，党组织居于领导中心地位，是实际的权力执掌者。而党组织并没有进入人民公社的体制性架构中。换言之，党组织领导人的产生与对权力的支配并没有体制性安排。“人民公社六十条”规定：在人民公社中，中国共产党的各级组织，必须同群众密切联系，有事同群众商量，倾听群众意见。但这一规定更多是一种要求而不是具有强制力的制度安排。因此，作为新兴精英的干部仍然是乡村治理主体。其二，公社体制内在的制度也限制了群众的参与。公社是政社合一的组织，作为一级政权基层单位，它必须服从上级政府的领导。这种自上而下的科层制管理势必将一般民众挤压在管理体制以外。农民群众对公共事务的参与程度十分有限，主要是“评工分”、选生产队干部等，且未制度化。目前尚未发现由公社社员按公社条例定期选举并随时罢免公社、生产大队和生产队干部的案例。当然，社员群众的有限参与并不是毫无意义的。它表明国家并没有回归到传统，让少数精英独占治理乡村的权力，农民至少在文本和符号方面仍然具有政治主体的地位，在特殊时期甚至进入政治中心。如1960年代，中共高层试图在农村恢复建立贫下中农协会（简称“贫协”）。“文化大革命”时期，具有贫下中农身份的农民还作为领导者进入城市社会。

公社体制造成的经济社会依附性限制着群众对农村公共事务的参与，“民主办社”的理念并未能落实。否则，干部的强迫命令、浮夸风等行为就不会盛行。这也是农民群众缺乏积极性的重要原因。为了调动农民积极性，中央鼓励实行家庭经营，最后导致人民公社体制的废除。家庭经营体制的核心是权力下放，农民成为生产经济主体。正如邓小平所说：“调动积极性，权力下放是最主要的内容。我们农村改革之所以见效，就是因为给农民更多的自主权，调动了农民的积极性。”与此同时，农民则由公社这种国家性的地方经济政治共同体回归到家庭组织中，农村社会面临公共事务无人管、农民无组织的离散问题。由此需要在分散经营的条件下将分散的农民整合到国家体系中来。

1980年代初，广西北部的宜山、罗城一带出现了农民自发形成的组织。据已发现的文字资料显示，宜山县（现宜州区）的屏南乡的合寨村是我国第一个村民委员会的发源地。农民群众共同参与建立村民委员会（名称不一，有的称“村管会”，有的称“议事会”或“治安领导小组”），并通过这一组织管理公共性事务。这一组织形式很快引起了中央高层领导的重视，并视之为吸纳和重组农民的重要方式。(www.xing528.com)

将村民委员会作为吸纳和重组农民的方式，一开始就具有民主，即赋权于民的特性。中共十一届三中全会是改革开放的起始标志。邓小平在该会的主题报告《解放思想，实事求是，团结一致向前看》中强调，民主是解放思想的重要条件。“当前这个时期，特别需要强调民主。因为在过去一个相当长的时间内，民主集中制没有真正实行，离开民主讲集中，民主太少。”“要切实保障工人农民个人的民主权利，包括民主选举、民主管理和民主监督。……必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”1982年9月召开的中共十二大指出，社会主义民主要扩大到政治生活、经济生活和社会生活的各个方面，要发展各个企业、事业单位的民主管理，发展基层社会生活的群众自治。根据以上主张，1982年通过的宪法充分肯定了加强民主的原则精神。为适应经济体制改革要求和落实基层直接民主的原则，宪法第111条还规定：“城市和农村居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。”1983年10月，《中共中央、国务院关于实行政社分开建立乡政府的通知》强调，在建乡的过程中，设立村民委员会。村民委员会是基层群众性自治组织。1986年9月，中共中央和国务院发出的《关于加强农村基层政权建设工作的通知》强调，村民委员会要发动广大村民积极参加社会生活的民主管理。1987年召开的中共十三大更是明确地指出，“基层民主生活的制度化”,“要充分发挥群众团体和基层群众性自治组织的作用。逐步做到群众自己的事情由群众自己依法去办”。很显然，中央决策者设立村民委员会的重要目的是以民主整合分散化的农民。

在中央决策者中，彭真作为六届全国人大常委会委员长，是村民自治的积极倡导者和推动者。1987年，彭真在全国人大常委会讨论《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》时发表了长篇讲话，其题目就是《通过群众自治实行基层直接民主》。他的讲话与60年前毛泽东发表的《湖南农民运动考察报告》有很多相似之处。其一，通过村民委员会将农民组织起来。彭真认为，通过群众自治实行基层直接民主，早在1953年就提出来了。只是当时只限于城市居民委员会，其主要任务就是把工厂、商店和机关、学校以外的街道居民组织起来。而在农村则是通过合作社、人民公社这类集体经济组织来组织农民。农村改革以后，必须寻求组织农民的替代方式。因为党的基层组织不可能将所有农民吸纳到自己的组织内。这就需要一种新的组织形式，即村民委员会。村民委员会是群众性自治组织，既不是政权组织，也不是政党组织。其特点就是群众性，凡是农民都可以获得“村民”这一公共性身份。正如农民运动时期，凡农民都可加入农会组织一样。其二，村民委员会是具有公共事务管理职能的组织，拥有管理村庄事务的权力。革命时期，由于旧的统治秩序被破坏，农村的一切权力归农会。公社体制废除后，村民委员会与一般的群众团体有所不同，它“依法办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向政府反映村民的意见、要求和提出建议”。其三，群众成为乡村政治生活的中心。农民运动推翻了传统统治秩序，使其从非政治主体进入乡村政治中心。在公社体制废除后设立的村民委员会内，“农民群众按照民主集中制的原则，实行直接民主，要办什么，不办什么，先办什么，后办什么，都由群众自己依法决定”。尽管村庄内仍然存在党组织，但党组织的成员也属于村民；尽管村民委员会要接受乡镇政府领导，但政府不得干预村民自治范围内的事务。村民群众由公社体制下的政治边缘进入乡村政治中心。其四，村民自治成为训练民众的大学校。在毛泽东看来，开一万个法政学校也难以在乡村普及政治。彭真则认为：基层群众自治是最广泛的民主实践。通过参政议政，可以“逐步锻炼、提高议政能力”。

但村民委员会和村民自治与60年前农民运动中产生的农会和农民参与有所不同。首先，村民自治不是革命赋权，而是国家法律赋权。村民委员会组织及农民的民主权利是国家依照法律赋予的，并属于整体国家秩序的一部分。其次，村民自治的产生并不是从根本上改变乡村治理体制，村民自治组织只是基层政权和基层党组织之下的群众自治组织。换言之，村民委员会只是一种政权和政党组织的补充。仅仅依靠政权和政党组织还无法进行充分的乡村组织和动员，不可能处理好所有的乡村事务，更难以建构农民的主体性。正如彭真所说：“没有群众自治，没有基层直接民主，村民、居民的公共事务和公益事业不由他们直接当家作主办理，我们的社会主义民主就还缺乏一个侧面，还缺乏全面的巩固的群众基础。”再次，与农民动员中产生的“一切权力归农会”不同，村民委员会的权力是有限的，主要限于本村的公共事务和公益事业等涉及全体村民利益的事情。

自1987年以后，村民自治作为一项国家法律制度，开始在全国试行和推广，并取得了意想不到的效果，这就是农民重新回归到国家组织体系，国家也可以凭借组织化的条件进行政治整合。如果仅仅依靠由少数人构成的基层政权和基层党组织，是无法赋予农民以统一性的法定村民身份的。因为村民委员会属于国家体制内的组织，作为村民委员会一员的村民并不是自然村的自然共同体的成员，而属于国家体制内的村落共同体的成员。国家可以凭借村民委员会与分散的农民交往，由此可以大大减少国家政权下乡的成本。同时，通过赋权于民，可以为建设社会主义民主政治奠定稳固的基础。而这一点，一直是现代国家设计者的目标之一。正因为如此，1997年中共十五大高度评价了村民自治的意义。1998年全国人大修订《中华人民共和国村民委员会组织法》并正式实施。

在发展中国家，现代国家建构的重要任务之一，就是对占人口多数的农民的吸纳。谁能吸纳农民，谁就能获得国家稳定的基础和国家发展的动力。中国的新民主主义革命通过吸纳农民，取得革命成功。革命后建立的人民公社体制尽管坚持吸纳农民的理念，但更主要的是一种动员式吸纳，农民的主体地位未能得到实现。公社体制废除后的村民自治制度，其实质是通过农民的主动参与，并在农民的参与中确立其主体地位，从而将分散的农民吸纳到国家体制中来，以此建立对国家的认同。因为，村民自治、村民参与都是国家赋予权利的产物。这正是在村民自治进程中，农民为争取村民自治权利总是诉诸国家法律和国家机关，而不是颠覆国家法律和国家机关的重要原因所在。

由此可见，现代国家建构中产生的村民自治与传统乡村自治有本质的区别。一是村民自治是在政权下乡和政党下乡过程中产生的，它是伴随政权下乡和政党下乡之后民主下乡的结果。村民自治属于国家组织体制的内在组成部分。其次，村民自治的主体是全体村民，而不是少数精英。传统的乡村精英自治与传统国家的专制权力在实质上是一致的。现代村民自治的群众自治与现代国家的主权属民原则和参与性治理在实质上是一致的。