政权整合：官僚制与理性化

现代国家的建构是政治权力自下而上集中和自上而下渗透的双向过程。权力集中和渗透都是通过由多个层级构成的政权组织体系加以完成的。政权组织建设的功能就是将分散和分化的社会因素和政治单位整合到国家组织体系中来，并建构社会成员和政治单位对国家的认同。因此，政权整合是建构现代国家的基础。在20世纪现代中国的建构过程中，政权整合发挥了重要作用。

首先，建立了覆盖全国的完整的统一的政权组织。1949年前的中国农村治理体系极为复杂，乡村统治权高度分散于不同成员手中，很难建立统一的国家认同。经过1949年后的政权整合，在全国建立了完整统一的政权组织体系。每个农村成员无论在何地，还是在何时，都处于政权组织网络的管辖之下。

其次，基层政权组织地方化，强化了国家与农民社会的沟通。在传统中国，基层政权的官员属于外派的，与当地社会始终处于隔膜状态。相当数量的官员地方语言都不通，更遑论有效的治理了。而1949年后在政权下乡的同时，基层政权组织也地方化了。基层官员主要由当地人担任，同时他们又属于国家正式的政权组织体系的成员，因此便于将国家意志传递到农村社会。

第三，政权组织的经济社会功能得以迅速扩展，增强了农民对国家的认同。传统国家的政权组织主要是行使政治统治功能，因此外在于农村社会。20世纪以来，政权组织的功能不断扩展，除了政治统治外，经济社会功能愈来愈强，农民前所未有地开始享有国家提供的教育、卫生、交通、水利等公共物品。正是在享有这些国家“好处”的同时，增强了对国家的认同，国家开始内化于农村社会。

当然，政权整合是建立在政权组织体系基础上的。而政权组织天生具有官僚性，即政权组织的成员由国家不同层级的官员构成，并根据行政规则运行。政权整合作为政治整合的一种力量和方式，其重要特点就是借助支配性和体制性的国家权力进行强制性整合。它的基础就是行政官僚体制。

在韦伯看来，工业化、国家化和官僚化是同步的。社会的国家化没有官僚化的支撑是不可能的。由于社会分化和分工，一部分人运用其知识专门从事国家事务管理并以国家薪金为生活来源。这部分人就是国家官僚，他们实际执掌和运用着国家政权。政权整合的有效与否，很大程度上取决于官僚体系及其功能。

20世纪中国的政权整合既是权力集中与渗透过程，同时也是乡村治理的官僚化过程。愈来愈多的官员成为治理的主导者，或者说乡村治理者愈来愈趋向官僚化。

在传统中国，正式政权组织的设立止步于县。县以下虽然曾经有过乡官，但不是领取国家俸禄并专事行政管理的正式官员。始自20世纪的政权下乡，建立起直接面对农民的官僚体系。在魏光奇看来：“清末至北洋政府时期，随着新政、预备立宪和地方自治的实行，各地出现了各种形式的区乡行政区划和组织，生成了区乡一级行政。这种区乡行政的生成，改变了中国古代国家在县以下不设治的传统，是中国地方行政制度的一大变革。”南京国民政府成立后，正式建立县以下的行政体制。区、乡（镇）公所成为相对独立的行政机构，并设立专职官员和行政事务人员，有了区长、乡（镇）长称谓。但在整个国民政府时期，基层政权组织并没有得到统一的建立，许多地方甚至只有一个体制性外壳。1949年后基层政权组织建设的一个重要特点，就是建立了全国统一的政权机构和政权组织网络，有了干部与群众之分。干部主要从事管理活动。尽管有专事管理并获得国家薪金的国家干部和协助管理并获得补贴的非国家干部（或称“群众干部”）之分，但他们都被视为作为管理者的干部，以区别于专事生产的群众。由于人民公社时期实行“政社合一”，政权组织的正式官僚特性还不明显。只是到了人民公社体制废除以后，乡镇一级建立了专门的基层政权组织，乡镇工作人员取得公务员身份，基层政权组织的官僚特性才较为明晰。

乡村治理的官僚化过程所产生的后果有三：

一是政权组织机构日益庞大。清末和北洋政府时期，县以下的区乡行政开始机构化，出现了区乡教育行政、区乡警察行政等机构。但在大动荡的时期，各地的区乡机构设立不一。南京国民政府建立后，实行地方自治性质的“新县制”，区乡行政机构开始增多并体制化。在实行“新县制”的地方，一般设立了乡（镇）公所及民政、警卫、经济、户籍等专职机构。1949年到1984年，一方面区乡机构设立统一化，另一方面集体化形成的“政社合一”的体制使政权组织的生产管理和服务机构迅速增多。但只是到了1980年代，随着国家体制的制度化，乡（镇）才成为一级独立的政权组织，其机构迅速增多。在全国，无论是什么类型的农村地区，凡是乡镇，普遍设立了党委（虽然党委并不是政权组织机构，但在中国，党委实际执掌领导权，并纳入国家公务人员体系）、人大主席团、人民政府、纪律检查委员会等乡级机构，有的还包括人民武装部、人民政协联络组，俗称“六大班子”。且乡（镇）内设部门也机构化了，如党委之下有专事宣传、组织的机构，政府之下的内设部门更多。同时，作为群众团体的妇联、团委也是领取薪金的专职公务人员。在乡镇，还设立各种专业性的管理机构，如文化站、水利站、林业站、电力管理站、经济管理站、派出所、财政所、税务所、邮政所等，它们由县专门机构和乡镇双重管理。特别是作为村民自治组织的村民委员会，也因其特有的行政功能而被视为行政村。

二是官员及具有官员身份的人员数量日益增多。随着政权机构的设立和功能的扩展，从事政务管理的人员增多。1949年前的基层政权组织属于县的派出机构，专事政务管理的人员很少。一般而言，乡镇通常设乡镇长一人，副乡镇长一人，下设民政、经济、警卫、户籍、文化干事、录事各一人，乡丁若干。乡镇以下的保甲长并无固定的薪水，不属于国家公职人员。1949年到1984年，县以下政权组织人员开始增多，特别是具有干部身份的人员迅速增多。在人民公社体制下，除了少数公社干部领取固定工资以外，还存在大量不领取国家工资但从事政府公务管理的人员，如部分不领取国家工资的公社干部、从集体积累中获取补贴的大队干部及获取一定误工补贴的生产队干部。1984年后，随着政权组织机构的迅速扩张，专职管理人员，尤其是领导职数迅速增长。一般来说，乡镇一级仅仅是乡级领导人员就达十多人。乡镇内设机构和各种站所的负责人更是多达数十人。这些乡镇领导并不直接从事具体工作，而演变为与上级政府相类似的“管官的官”。村干部也由于发挥行政功能和固定领取报酬而“官员化”。村干部被称为“村官”，干部补贴被称为“干部工资”。(www.xing528.com)

三是自上而下的行政权力运作日益体制化。官僚制的重要特征是权力由不同的层级向上集中并自上而下施予对象。这一权力运作过程体现着命令—服从关系，即下级服务上级，上级按照其意志进行标准化要求。政权组织体系的官僚化必然带来的是自上而下的权力运作及其体制化。在人民公社体制下，公社、大队、生产队、社员之间的权力运作最充分地体现了命令—服从关系。公社体制废除后，自上而下的权力运作正式化和体制化。其突出特征就是政权组织通过各种标准化的会议和文件运作权力。

正是以上因素，使中国的农村社会前所未有地形成了一个官僚化的权力网络，形成了一个官僚性体制。在传统中国，农民可能一辈子都见不了一个“官”，而经过百多年的政权建设，当今的中国农民可能时时处处都能见到“官”,“民”和“官”已无明确和严格的界限。农村社会已是一个官民合一的社会。

从现代国家建构的角度看，官僚化是一个趋势。但是，官僚制的成效在相当程度上取决于理性化。官僚制是人根据社会发展的需要建构起来的。但它同国家一样，一旦建构起来就具有了自主性，将按其自身的逻辑运作，从而脱离人的最初预期。这就需要根据其社会发展规律对官僚制加以控制和引导，使之理性化。在韦伯看来，现代理性来自人的利害权衡和算计，以使事物发展能更好地满足人的需要。从一定意义上说，理性化也意味着人对事物的建构及其建构的合理性。

在中国乡村的政权整合中，与官僚制迅速生成相比，理性化严重不足。

其一，政权整合的制度化程度不高。现代官僚制有助于将工业组织中得到最大程度强化的效率扩展到整个社会。现代官僚体制本身起源于工业组织中的科层制管理，并适用于工厂制度为基础的城市社会。对于一个分散的农民社会而言，能否采用官僚制加以治理，或者官僚制的限度在何处，在中国却没有经过理性化的思考，其结果是政权整合的制度化程度不高。

自20世纪政权下乡之后，乡村制度不断地变动，至今仍然没有定型。从建制上看，中国的县制自设立以来就没有什么变化，一直延续下来，而县以下的建制却在不断变化。民国时期实行区、乡、保、甲制，1950年代实行区、乡、村制，1950年代到1980年代实行公社、大队、生产队制，1984年后实行乡（镇）、村、组制。建制乡村的规模也在不断变动之中。直到进入21世纪，还在进行全国性的大规模合村并组、撤乡并镇。这说明，在相当长的时间里，国家还没有寻求到一种能够有效组织农民的行政建制。从体制上看，权力配置也在不断的变动之中。民国时期，实行的是区长、乡（镇）长行政负责制。中华人民共和国建立初期，实行党委与行政双元领导体制。人民公社时期实行党的一元化领导体制。1984年后“党政分开”，恢复党委和行政双元领导体制。但到了21世纪，随着乡镇改革，一些地方又实行“党政交叉任职”的体制。从功能上看，基层政权组织体系的功能总体上呈不断扩张的趋势，但其间也在不断变动。民国时期的基层政权组织均不直接从事生产管理。人民公社的功能最为全面。公社体制废除后的政权组织体系的生产管理功能渐趋弱化，而公共事务方面的功能却在迅速增强。从权力运作看，基层政权组织体系的官僚性使其必须按照一定规定和制度行使权力，但其人为的随意性还很大。总的来看，作为基层组织体系，应该管什么，怎样进行治理，还不明确，制度化程度不高，基层政权组织体系还不能制度化地持续不断地运转。如何面对一个正在迅速变化的农村社会，建构起现代乡村治理制度，仍然是政权整合的重要任务之一。

其二，政权整合的民主性（或草根性）有待体现。政权下乡后必然带来官僚制的生长。官僚制的天性是对上负责而不对下负责，并有自己独立的利益。为此需要民主制加以控制，使官僚机构的运行体现民意。孙中山设计的地方自治制度，就是为了使基层政权服从于民意。只有服从民意的政权组织才能实现民众的自觉认同，政权整合才有巩固的根基。但是，民国时期建立的基层政权并没有体现孙中山的意愿，从一开始就具有脱离民众的官僚化倾向。这种基层政权组织的官僚化只不过是传统中国官僚化的延伸。正因为如此，1949年中华人民共和国建立后，特别强调政权组织的人民性。但是官僚制一旦形成，就必然具有自身的运行逻辑。权力愈集中，官僚化的倾向就愈甚。人民公社体制将权力高度集中于干部手中。虽然体制设计者希望按“民主办社”的原则，通过社员大会、社员代表大会促使公社的管理更多地体现民意，但是社员大会和社员代表大会这种民意机制本身就是与公社的集中体制相悖的，难以发挥作用。因此，尽管公社时期强调干部要为人民服务，但仍然出现了干部利用手中的公共权力获取私利的行为。而在乡村内部未能生长发育出一套制约官僚谋私化的机制。国家只能通过从外部向乡村委派工作队进行政治整肃，以遏制干部的官僚特权化。1960年代的“四清”运动便起源于对基层干部的政治整肃，这种整肃后来扩展到全国上下的“文化大革命”。公社体制废除后基层政权组织的重大变化，就是在乡镇一级建立了人民代表大会制度，以强化政权组织的民主性或草根性。但是这一体制的作用仍然十分有限。到1990年代后期，一些地方实行乡镇领导人直接选举和“公推公选”的探索，其作用就是增强基层政权组织的民意基础。但这种探索尚限于极个别地方，更没有体制化。在一个分散性很强的农民社会，如何建立一套民意体制制约官僚制，仍然是有待探讨的课题。

其三，政权整合的成本和代价过高。现代官僚体制起源于工业组织并服从和服务于社会需求。官僚制的生成和运行受相应的体制制约。由政治家所控制的官僚体制必须计算其成本和代价。而对于一个建立在分散的农民社会基础上的官僚制来说，由于缺乏体制性的权力制衡机制，其权力运行往往是不计成本和代价的。因为权力运行的成本和代价由权力施予对象所承担。20世纪，尽管国家建设中已有现代理念，但传统官僚制不计成本的政权整合仍然在延续，而且随着权力的集中和渗透能力的增强而使成本更高，代价更大。1958年的“大跃进”运动中，许多农村将树林砍伐殆尽，致使中国的生态遭受到前所未有的破坏。这之后的1959—1961年三年期间，中国遭遇了严重的经济困难。这种不计成本的权力运作长期延续，且得不到制约。如大办乡镇企业造成的环境污染。同时，日益扩张的官僚机构和人员也使农民负担日益增重。1990年代是农村基层政权组织体系的机构和人员迅速增多的时期，也是农民负担不断加重的时期。不计成本的政权整合损害着农民对国家的认同。进入21世纪后的乡镇改革，包括合村并组、撤乡并镇、党政交叉任职等，都是基于财政压力和农民的离心力而进行的。

如果说20世纪的一百年将国家权力下沉到乡村，从而将乡村整合到国家体系中来，建立了一个官民一体的农村社会，那么，在21世纪，乡土的政权整合还需进一步理性化，以寻求有效治理乡村的政权组织体制。