从整合视角看乡村治理的现代化

20世纪是一个充满着变化、变革、变动的世纪。在人类历史上没有哪个世纪发生的变化有20世纪那么广泛、那么深刻、那么巨大。有着近十亿人口的中国乡土社会的变化，便是其中之一。

直到20世纪，中国都是一个农民占大多数的国家。对于中国历史有着深刻洞见的美国学者费正清于20世纪上半期在中国学习和生活过。他在20世纪中叶出版的《美国与中国》一书中写道：“自古以来就有两个中国：一是农村中为数极多从事农业的农民社会，那里每个树林掩映的村落和农庄，始终占据原有土地，没有什么变化；另一方面是城市和市镇的比较流动的上层，那里住着地主、文人、商人和官吏——有产者和有权势者的家庭。”至今，“中国仍然是个农民的国家，有4/5的人生活在他们所耕种的土地上。所以社会的主要划分是城市和乡村，是固定在土地上的80%以上的人口，和10%到15%的流动上层阶级人口之间的划分。这种分野仍旧是今天中国政治舞台的基础，使国家统治权难以从少数人手里扩散给多数人”。

近代中国进入到全球化的世界体系之时，处于“四分五裂”的状态，其中最突出的是迅速崛起的少数现代城市与广大传统乡村的并存与分裂。传统国家的城乡上下分立分裂形态尚未改变，近代以来的城乡横向分立分裂形态又接踵而至。这是近代以来中国的基本国情，而往往不被人所理解。费正清对此反思：“当时我们美国人接触到那个现代中国，是轻敷在古老文明表面的一层粉饰。在这层虚饰底下，旧中国仍在半个大陆的农村里继续存在。”近代以来的“中华人民共和国的生活和我们外国的生活相互渗透，但在它的下面和后面却潜藏着古老的中国社会”,“这是西方人所不能理解的，而且往往现代的中国人也不能理解”。“我们不能理解的部分原因，在于我们误认为中国现代那层虚饰的薄盖就是中国生活的全部。”

中国的基本国情决定了，国家的统一性、城乡的一体化，成为20世纪中国的重大任务。20世纪以来，传统乡村社会发生着重大变化。人们经常用“改天换地”一词形容乡村的巨变。

在中国，改天换地不仅仅是对自然的改变，更是对社会的改变。从中国的传统政治语境看，“天”意味着至高无上的国家权力，“地”意味着亿万民众及其存在的乡土社会。进入20世纪，崛起的现代国家正在取代数千年以来的传统国家：一方面是散落在社会中的权力向国家集中，国家的统一性高度集聚。另一方面是高度集聚的国家权力力图将历史上长期处于分散状态的乡村社会与国家整合为一体，力图根据其意志改造和改变传统乡村社会。那种以往“是松弛的和微弱的，是挂名的，是无为的”国家权力如今以强大的力量进入民众的日常实际生活之中。正是因为这种改造和改变，传统乡村社会的农民性迅速消逝，国家性因素渗透到广袤的乡土社会之中，乡村社会发生了历史上从未有过的深刻变化。“天”改了，“地”也换了。

“改天换地”是一种主观的、人为的活动，是工业文明对农业文明的替代，是现代国家对传统国家的替代，是国家化的乡村对距皇权遥远的乡村社会的替代。在这一巨大的历史变革中，没有什么问题比农民问题及国家对乡村的有效治理问题更难，更易引起争议，也更能引人入胜。

从国家对乡村治理的角度，学界大体上有以下几种路向和观点。

一是传统时期的小农经济与“悬浮式”国家。孙中山先生认为，在传统社会，农民与国家的关系主要是纳税关系。“政府只要人民纳粮，便不会去理会他们别的事，其余都是听人民自生自灭。”闻均天有相似的论述：“在上为极专制的政府，居下为极放任之人民，人民与政府的关系，除纳税诉讼以外，几不相过问。”费孝通提出传统中国为“双轨政府”，认为在传统中国，“中央所派遣的官员到知县为止，不再下去了。自上而下的单轨只筑到县衙门就停了，并不到每家人家大门前或大门之内的”,“在皇帝与老百姓中间，隔着很长的一套官僚机构，老百姓伏在地上，皇帝位高比天，于是‘天高皇帝远’”。秦晖则在前人基础上系统概括为“国权不下县，县下唯宗族，宗族皆自治，自治靠伦理，伦理造乡绅”。(www.xing528.com)

二是“国家政权建设”。进入20世纪，伴随着皇权专制的终结和现代国家的建设，国家政权进入农村，但表现出复杂的状态。美国学者杜赞奇认为：“在20世纪上半叶的中国乡村，有两个巨大的历史进程值得注意，它们使此一时期的中国有别于前一时代：第一，由于受西方入侵的影响，经济方面发生了一系列的变化；第二，国家竭尽全力，企图加深并加强其对乡村社会的控制。”他运用日本人20世纪三四十年代对中国北方农村调查的资料，发现国家政权下乡增加了农民负担，破坏了乡村原有的文化网络，造成“国家政权内卷化”。张静在借鉴西方现代国家理论基础上，提出了近代以来的农村社会的“国家政权建设”观点。

三是“基层自治与行政扩张”。1980年代以来，中国的乡村治理发生了重大变化，也一直充满着争议。人民公社体制废除后，农村实行“乡政村治”的治理体制，在乡镇以下成立村民委员会，实行村民自治。在村民自治实践过程中，相当数量的学者对这一新的体制持怀疑甚至否定态度，极端者将其视为“理论怪胎”，是“文化大革命”时期“群众专政”的延续。20世纪90年代，农业农村农民问题，特别是农民负担问题成为社会热点，也成为执政党的工作重点。减轻农民负担涉及农村基层治理。乡镇改革成为继村民自治之后的又一次乡村治理体制改革，也出现了更多的不同意见和争论。人们或从不同立场，或根据特有经验，提出自己的思路和看法。有的主张对现有体制框架不作大的变动；有的主张“乡派镇治”；有的主张将村民自治加以延伸，实行乡镇自治。而在不同乡镇体制改革主张背后的是两个基本问题：国家与农民。有的因农民负担沉重而主张弱化国家权力，给乡土社会以更多的自治空间；有的则因为农民分散而主张进一步强化国家权力，认为不仅不能撤销乡镇政府，而且要加强其能力。这些不同的主张和争论基本上都出自经验层面和政策主张，而缺乏进一步的学理分析，特别是在基本的立论依据方面缺乏基本的一致性。乡村治理的核心是国家与农民的关系。但国家与农民本身正在发生深刻的变化。要回答乡村治理中的国家与农民问题，就必须追问：是什么国家，什么农民？国家权力与乡土社会是二元分离，还是相互渗透的？如果这一基本依据无法统一的话，人们就只能根据自己有限的经验和认识提出主张，很难达成学术共识，也很难获得知识的增长。为此，需要超越经验层面，发掘事实经验背后的学理逻辑。

本书试图超越一般的政策主张和短时段经验，根据理论—历史—变迁的逻辑，将乡村治理置于20世纪以来国家对乡村社会的整合这一框架下加以理解和分析。国家整合是现代化进程中日益集中的国家权力对长期存在的分散分化的社会进行联结，从而实行横向社会的一体化和纵向国家的一体化。其核心思想包括两个方面：一是国家建构。国家权力向社会渗透，力图根据国家意志改造和构建社会，使社会日益国家化，具有愈来愈多的国家元素。二是社会认同。社会对国家渗透并不是消极地接受，而会以各种方式作出自己的反应，顺应抑或反对，国家需要对之作出相应的调适。

本书的关键性概念：

国家化：指具有现代特性的国家将国家意志输入包括传统社会在内的各个部分，使得社会国家化。国家化是一个政治—社会概念，它是那些具有现代意识的政治主体及其赖以存在的条件共同推进的国家对社会的变革过程。

农民性：指与传统农业生产方式和社会交往方式相联系所赋予农民的社会特性。它既包括构成传统乡村成员的农民，更包括决定传统乡村社会成员意识和行为的社会历史条件。受传统社会历史条件支配的农民分散在广袤的田野上，与国家有着若有若无的关系。农民性是一个社会—历史概念，与传统农民所依存的乡土性相一致。

乡村整合：指现代国家的政治主体通过一系列行为改造和改变传统乡村，将分散的、城乡分割的乡村社会与现代国家联结为一体，使农民与国家呈现出不可分离的关系。乡村整合既是国家意志的产物，也包括农民的反应，是国家与农民的互动过程。而在已有的乡村整合研究中，对国家力量关注较多，对农民的反应关注不够。