合作促进区域发展的探索与思考

战前体系的一个明显的特征是建立了支持高阳工业区增长的共有资源。商会在共有资源的建立中发挥了关键的作用，促进了高阳的经济增长。采访当代高阳的人可以看到高阳县城和村庄，伴随着20世纪八九十年代新的集体资源的建立而发生的变化。铺过柏油的马路连接着乡村工业地带、县城的主要道路和公路，县城周围有旁道，县城东北角的一幢6层大楼容纳了饭店、会议室、招待所和许多县内纺织企业的办事处，乡镇企业局的办公室也在这幢楼上。新建了一个批发毛巾和其他纺织品的销售中心。所有这些可以看到的基础设施（包括公共制度和资源）的发展支持了当代工业区的增长。其他一些是不容易看到，但也是非常重要的。20世纪90年代初电话系统的现代化为当地供应商与外地客户的联系提供大大的便利。在80年代末，打通一个到天津的电话要用一个小时的时间，电话系统的现代化带来了快捷的服务。乡镇企业局通过一系列关于新产品、市场趋势和商业管理经验的演讲活动，积极推进技术的进步。每年的8月底，伴随着毛纺织业销售旺季的开始，县政府会组织一次纺织品节，把潜在的客户和投资者吸引到高阳来。

尽管公共资源的建立有些类似高阳工业第一个增长期中的模式，但是建立的过程却是不同的，也反映了企业与不同层次地方政府的关系的差异。在清末和民国时期，商会在组织当地经济活动中承担着关键的角色，地方政府机构的影响很弱。地方官的任期都很短，县政府职员很少，县级机构、附属地区和村庄之间的联系很不完善。因此，县里有充分的空间，可以建立一个类似商会的组织来代表商业团体的利益，发动工业组织活动。尽管地方领导者有义务为一系列活动提供财政支持，并不是所有的行动都是与商业利益相关的，在经济领域的行动通常由商会来开展。

在当代高阳，一个不同的制度安排为企业、村庄和政府之间建立了不同的平衡关系。^[94]共产党制度发展了50多年，建立了一个紧密联系县政府、共产党和相应的乡镇机构的、大而有活力的官僚政治体系。其后果之一是，非政府的民间组织消失了。当共产党于1945年12月建立了一个县级工商业联合会（工商联合会）时，它有效地取代了旧商会曾经扮演的角色。它不再是一个自发的组织，而是一个政府组织，被赋予监督工商业的责任。^[95]县机构负责监督、组织，或以其他一些方式指导工商业包括理论是群众性组织的联合会的活动，此外还有两个直接执行监督功能的行政机构：工商局和乡镇企业局。近年来，也曾有尝试在高阳的纺织业主要部门建立企业家协会的活动，但是由于这一活动是由县政府发起的，协会的领导也由县政府官员任命，这种组织并不能真正代表独立的商人个体的利益。^[96]政府和党组织所建立的正式机构就这样来代表地方的利益，没有为独立的、代表企业家自身利益的集体组织提供发展空间。整天忙于处理自己企业事务的老板们，很少有时间直接向这样的由政府主导的组织发起提出挑战。一些企业家被指派到这些政府发起的“群众组织”任职，担当工业发言人，但是大多企业家只是选择忽视这些组织，除非这些组织直接冲撞了他们企业自身的利益。^[97]

在这种制度环境下，政府和半政府组织创造了一套决定公有资源取舍的方式。但是，集体工业的崩溃和国有工业部门的衰落削弱了地方政府在村庄、城镇和县城的财政地位，它们为了执行计划而耗尽了资源。同时，私营工业部门的快速增长使个体企业家越来越富裕，他们控制了私营和公共投资的主要资金来源。在20世纪80年代和90年代，各级地方政府与新的工业企业家之间渐渐建立了一种相互依存的关系，地方官员制定目标和计划，企业家们负责提供资金。为了理解这一新型共生关系如何运行，我们需要考察官方和私营利益的结合点。

在推进经济快速增长中，企业家和地方政府官员可以同时获得利益。对于企业家来说，利益是明显的：经济增长增加了个人的财富，同时也为企业家带来了地位和尊严。对于政府官员来说，回报也同样有吸引力，即使有一些复杂。在县级领域，政府官员可以被分为两大类。第一类，人数较少，包括党和县政府的高级干部，是那些任期短的非本地人。县党委第一书记和县长以及一些直接下属都属于这类非本地官员。他们中的大多数是河北省人，从本县调出来到省内任职。^[98]他们定期地从一个县调到另一个县，他们在任职期间取得的成绩作为评价他们工作的依据。在中国的改革期间，行政绩效经常以经济条件来衡量。官员得到晋升的最快的方式是展示他们在引领经济增长方面的才能，表现在高产出和人均收入的上涨上。^[99]

县级政府官员中的第二大类包括那些土生土长，在本地任职和晋升的官员们。大多县政府办公室职员和日常办事处的职员属于此类，当然还有一些高级别的官员，如党委副书记、一些副职官员和常务委员会的委员们。本地官员的利益要比那些外来者复杂得多，他们还要考虑官职的晋升，他们的抱负是在有生之年达到什么样的职位以及什么时候退出。他们有更加复杂的本地关系网，倾向于从本地角度看待事情。他们在任职中获得的一些回报是在当地名望的增长，也可能是一些实际的礼物和支持。(www.xing528.com)

没有当地商界的支持，县政府官员们就不能实现他们的抱负，因为他们制定的计划必须靠商人的资金赞助才能完成。由此就产生了官员与企业家之间的共生关系。只有这两者结合在一起，有效地投资于公共资源，才能促进地方的共同发展。不用说，企业家与官员在不同的方案中的相对利益是不同的，不平等的地位和权力使得这一关系更加复杂。企业家们常常发现很难拒绝官员们的要求，即使他们明知自己不会得到多少利益。为了理解其中原因，我们需要简单考察一下资金是如何从企业家手中拿走的。

在中国，资助地方政府是一个历经多个世纪的难题。在清朝末期，土地税是政府收入的主要来源。土地税由县政府收集，大部分要上交国库，省级和县级政府要靠一些特别税和附加费来支持它们的活动。^[100]1911年辛亥革命后，新的共和国接管了清财政体系的主要部分，包括它所忽略的地方财政。正如杜赞奇（Prasenjit Duara）所说，这导致了“政权的退化”，即“正式的政权结构与非正式的结构同时增长——就像一个包税人和雇佣兵”。对于地方财政来说，这导致县政府依赖一种法定以外的税费征集方法，以摊款的形式将沉重的负担压在乡村社区，按照地方政府的要求对乡村进行不合理的评价。^[101]1949年后，中华人民共和国建立了一种财政体制，把农业税收和国有企业税收结合起来^[102]，解决了这一难题。尽管这一结果几乎不能看作是一个合理的处理不同级别政府之间税收问题的体制，由于不同级别的政府可以通过一个精心设计的党和行政二元控制体系来控制国家工业部门，税收基础基本上得以保障。在地方上，还可以号召免费劳工投资于重要的公共工程，同样可以减轻地方政府的财政负担。^[103]20世纪80年代的改革政策动摇了中国的公共财政基础。村集体工业解散了，随之而来的国有工业结构的变化大大减少了国有工业的利润，迫使许多企业负债和倒闭。结果，作为国民收入一部分的国家税收收入持续下降，不堪负荷的中央和省政府机构不得不把基础设施建设的财政负担推给地方政府，让它们自己寻找收入来源。^[104]

在高阳，企业家是地方政府募集资金的一个主要对象，在过去的10年里，县和乡镇政府已经要求他们不断地支持一系列的项目。由于大多乡村企业是私人拥有的，利润属于股东和企业的老板，而不是政府机构，因此政府占有的来自乡村企业的收入是以固定的工业生产税和收入税的形式得到的。为了使税收尽可能的低，大多中国企业——无论是公有的还是私有的——都想逃税。一般来说，一个企业会有两个以上的账本，一本是为上报政府机构准备的，其他的账本是为了更加真实地反映企业的实际财政状况。^[105]县税收办公室的官员很清楚这些事实，但是大多情况下他们也不能收到全额的税收。这一低税收方式使个体企业处于亏欠地方税收的情形下，它们很容易招致县政府官员让它们为不同的项目“捐献”的要求。企业发现它们很难为这些“捐献”以及其他特别贡献制定出方案，但是由于资金是用于地方的项目，所以拒绝的企业很少。很难搞清楚这类特别要求的负担有多重：县级官员们认为，全部的税收和特别捐献加在一起也不会超过企业实际应缴的全部税收额。从企业家的角度来说，一面抱怨这些捐献的要求，但又不得不支付。由于双方都隐瞒了其中的真实数目，我们无法搞清楚企业究竟应缴纳多少税收，实际又缴纳了多少税收。

在一定程度上，赞助县政府计划的过程类似于20世纪30年代时的情形，商人们同样承担了相当一部分地方政府项目的财政负担。但是，它们又有一个非常明显的区别。在战前，商会能够代表其成员的利益，使他们拥有一个相当强大的声音和较强的谈判地位。在当代高阳，个体企业不得不单独与政府谈判。尽管最大最繁荣的企业在县里占据一个相当强大的地位，中等规模的企业仍处于一个相当弱势的地位。^[106]

在过去几年中发展起来的、资助县政府投资的非正式体制，可以看作是地方政府在执行改革政策而又缺乏财力支持的情形下所采取的一种法外税收形式。在无视私营企业低缴税收的前提下，地方政府得以保证在基础设施项目建设中能够得到他们的帮助。