类似商会的协会组织是正在争论的中国民主制度发展潜力的这一问题的核心，这些争论集中在独立的组织是否独立于政府运行的问题上。受哈贝马斯（Jurgen Habermas）著名的关于欧洲资产阶级社会公众领域上升的论断的影响，一些学者争论我们是否也能在中国分辨出相应的发展。一些人认为清政府的软弱和19世纪后半期新型自发组织的增加导致对一些活动的控制权由当地政府转向民间组织。另外一些人尽管也承认自发协会的兴起，但是仍认为专制国家与这些团体之间的关系从本质上说是相当不同于哈贝马斯（Habermas）描述的欧洲公共活动领域的争议的。[258]在哈贝马斯（Habermas）著名的欧洲分析中，公众话语和行动领域的发展产生了一个新的与专制政府相对立的资产阶级阶层，最终引致一个民主的市民社会的建立。
孔复礼（Philip Kuhn）在他关于镇压太平天国运动的地方武装的研究中首次谈到了晚清时的政治和行政权力下放的问题。[259]他的研究激发了冉玫铄（Mary Rankin）和周锡瑞（Joseph Esherick）及其他人进一步的研究，他们描绘了在本地社会新利益群体的兴起。[260]
罗威廉（William Rowe）关于汉口的分析，特别是其中对于为当地提供服务的各种非政府团体和行会组织的角色的分析，强有力地刻画了自发团体和行会组织控制重要行政事务的方式。[261]小滨正子在她关于上海慈善协会的著作中，谈到了协会关系网在城市社会的创建和公共服务的完成中的关键作用。[262]
要找到我们的答案，我们需要考察商会运行的制度结构。随着袁世凯新政策的推行，地方行政部门的压力越来越大。他们不仅要完成传统的任务，包括税收、公共安全保障和司法任务，还要承担新的任务，包括建立现代的公共学校，组建警卫力量，鼓励经济发展，建立公共交通和通讯设施（包括电报和邮政服务），以及开展革除有害社会习惯的运动，如吸食鸦片和缠足。他们还要应付各种调查，汇报各种任务的完成情况。[263]虽然任务增加了，但是处理这些新任务的财力却迟迟不能到位。地方政府被要求自己想办法解决这些问题，他们只好越来越倾向于向当地的非政府组织求助。
我们所看到的清末以及抗日战争前的民国时期的地方政府是一种过渡性的形式，难以将其归类。它们在有些方面是非常先进的，比如在商法规则的执行和现代学校的课程设置方面；另一方面，这些地方政府的一些做法又像是保留着中国学者所谓的“封建”残余，比如地方官，他可以违背正式制度强迫高阳商会拿出一部分学校基金来赞助政府活动，同时拒绝放弃这种做法。再比如另一些地方官，直到20世纪30年代仍然自行解决一些重要的法律案件，而不是通过公开的法庭审理。[264]
地方政府的结构与公共的社会结构同时塑造和限制了非政府角色（如商会）的活动范围。虽然商人们为保护自身的利益而参与地方的行政管理，但是这种参与是有限的。民国的前20年期间，正式的县级行政仍然采取的是封建帝制时的做法。县官们仍然是从外地调任的——20世纪20年代他们往往是由该省的军阀任命。尽管曾经规定地方官不得在家乡任职的避讳制度已经不再有效了，但是一份关于20世纪20年代末30年代初高阳地方官的名单显示，其中一大批仍然是外来者，所有人任期都比较短，最长的任期不到3年，平均都在6个月左右。[265]由于新任命的地方官大多是经过行政管理培训的毕业生，而不是过去的当权者，较短的任期使他们很难熟悉当地的问题。1936年，位于中国中部的国民政府试图将地方自治的政策推广至华北地区，首次试行县级代议制。这种行政权力结构意味着地方上几乎没有公众言论的自由场所了。
影响商会活动的第二个主要因素是地方竞争性精英群体的软弱。在发展织布工业之前，高阳是一个贫穷县，没有财富支持以形成一个绅士精英阶层。高阳的地理位置接近首都北京和现代通商口岸天津，这意味着那些在全省或全国范围内有所成就的人都将其家业转移至这两个大城市之一，而不是告老还乡。高阳有两大显族就是这样做的，即李鸿藻和他的儿子李石曾以及齐氏家族，齐家在20世纪最为有名的成员就是齐如山，他是中国戏剧学家，为戏剧名角梅兰芳创作剧本。[266]
在这种结构下，几乎没有什么与之竞争的社会团体，缺乏资金的县政府又相当软弱，加上最高当局的频繁变化，使得商会在经济和政治生活中都表现出重要的作用。即使这样，它们很少与政治行为对立。事实上，1914年关于使用学校基金的事件是我们所看到的唯一一次两者公开的冲突。在大多情况下，商会和县政府的关系看起来是合作的，在县政府缺乏财力资源时，商会积极地为县政府倡议的活动投入资金和力量。在上述讨论中，我们看到的都是商会为改善商业环境所做的努力。除了这些活动，商会还作为县政府的助手承担着其他的任务。例如，1908年，商会响应政府倡议反对吸食鸦片的运动，为社会戒毒提供资助。同时，就像我们已经知道的，1920年军阀部队兵变时，是商会支付给军队走路钱。以上仅仅是商会参与的众多地方资助项目中的两个例子。
在20世纪20年代末，主要的税收权力在省政府一级，华北地区仍然掌握在军阀手中。国民政府将田税收入也移交到省政府用于省内的开支，比如军费以及其他特定的工程，包括一些教育机构的建设。[267]地方经济的税收负担是沉重的，而且几乎得不到什么补养。高阳1930年65953元的田税以及其他各种税收中，县政府仅能留下3891元自用，[268]其余全部上交。县政府为了满足自身的预算需求，不得不制造各种名目的附加费和特别税，在省政府税收以外加收。(www.xing528.com)
商会作为地方最富有阶层的社团代表，在地方政府的财务活动中开始扮演重要的角色。商会代表们与县政府以及县属各区的代表联合建立了一个支应局（管理局），负责应付特别支出和税收评估。在高阳，商人们承担了30%的特别税，其余70%分摊在各个村庄里。几乎整个河北省内都采取了类似的制度，但是高阳的商人承担的特别税份额比较高。[269]
除了税收、运输费用以及赞助地方政府这些事务之外，商会重点关心的是保持社会秩序的稳定。1929—1930年土匪的猖獗威胁到社会安定时，商会经县政府批准成立了商民保卫团，协助保卫高阳的治安。尽管北伐已于1928年正式完成，1929和1930年仍有一些大大小小的战役。这种持续不断的不稳定，加上国民军和军阀部队遣散人员的流入，加剧了河北中部土匪势力的增长。积聚的团伙游荡在平原地区，劫掠城镇，破坏运输路线。在高阳，李鸿藻家的祖坟也被洗劫，大量的报告显示村庄和集镇受到袭击。[270]1929年匪患严重，威胁到纱线和织成品的运输，商人们感到有必要联合起来抵御这些破坏活动。于是，20名男子应召加入“保卫团”，这个组织隶属于县警察局。随后几年，保卫团的规模和火力不断增大，它的责任也从保护道路和运输扩大到镇压公共的抗议活动。20世纪30年代中期，保卫团每年的开销达3万元，商会承担30%，其余以附加税名义分摊至各个村庄。[271]
20世纪二三十年代高阳的经历符合了清末开始实行的权力下放的做法，一个软弱的县政府在地方治理、技术教育、城镇发展、税收以及公共治安方面求助于商会组织。事关织布工业发展方面的事务，明显是由商会发起的；就那些具有一般性的事务来说，则县政府是始作俑者，不过它寻求了一个具有财力的组织的协助和支持以满足自己的需求。我们能否把商会的活动看作是独立的、中介性社会团体活跃其中的一个全新公共领域的出现的暗示呢？
由于许多关于公共领域的争论隐含地与中国的民主度问题相关，因此我们需要考虑商会的活动是否以民主的方式进行。商会是一个正式的、合法的实体，对于成员的要求和组织的运作都有规章约束，至少在结构意义上，它有进行一种新型的公共行为的可能性。然而，当我们观察商会历年的领导者名单时，毫无疑问的是，几乎所有的领导者都是最大的商号的老板和掌柜。至于它追求目标的策略，我们再一次看到一个混合的画面，在一些情况下，商会的作为看起来是新颖的，例如，在建立商校时，商人们自愿承担附加费以赞助这种他们认为有价值的活动。学校的课程内容显示了建立一个新的广博知识和全球视野的商业阶层的真诚的愿望。
商会代表商界利益的一个主要方式是向政府请愿。一份文件显示了共和政府在公共和私人活动方面仍拥有广泛的控制权，每一项公共或集体的议题都要经政府批准——从建立商会到建立私人团体资助的商校，到中华全国工商联合会刊物的发行，再到税收豁免问题。因此，商会的一个主要工作就是与政府谈判。像商会这样的组织可以直接面对政府，这在20世纪初期是很新鲜的事。由于以前从来没有对这种中介社会组织的官方认可，因此也就没有任何与这类组织打交道的正式用语和实践制度。虽然他们很少使用习惯上贬损请愿者的话语，但是整个20世纪20年代商会一直使用帝制时的官方语言与政府对话。尽管这些请愿常常是代表经济发展的共同目标，但很少有具有民主特征的表述。当他们的建议被拒绝后，他们也不会转向其他的政治行为活动。大城市的商人们在二三十年代常常参与国民的政治活动，高阳商会仅在30年代初参与过抵制运动，同时还收到一些不太令人愉快的结果（见第一章）。
在处理商会和政府的关系之时，高阳商会利用的是传统政治习惯，而非创建一个具有民主表达特征以与政府政策对抗的独立空间。在巨大的压力下商会与官员和其他商人们建立关系网。虽然商会乐于讨论、争议与织布工业相关的问题，但是没有证据显示他们鼓励关于其他议题的公开争论。
在最富有和最强势的商人的控制下，商会致力于建立一个有利于实现特定集体和个体商业目标的商业环境。商会建立的制度和机构养育着工业区，一直到战争爆发时。
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