全球发展筹资框架：现状与问题

当前的发展筹资框架起源于20世纪90年代77国集团代表发展中国家为推进自身发展在联合国会议中的相关倡议，初步形成于联合国于2002年蒙特雷召开的第一次发展筹资问题国际会议，随后于2008年的多哈会议上得到进一步完善。蒙特雷会议确定的发展筹资框架对于推进全球发展议程，尤其是千年发展目标至关重要。它以减贫为宗旨，就调动国内和国际资源所需的政策以及需要增加援助的数量与质量等问题达成了共识。但是，这一筹资框架目前已经难以适应当前国际发展筹资的新形势，同时也难以支撑国际社会实现2015年后发展议程所需资金，面临着更新的必要性和紧迫性。

（一）发展筹资的界定

资金是实现发展不可或缺的首要条件之一，发展中国家发展资金不足是国际发展领域面临的主要挑战，而发展筹资是解决这一问题的核心。它包括发达国家提供官方发展援助、减免发展中国家的债务和建立开放、公平的国际贸易体系等内容，主要采取优惠贷款、直接捐款等非纯粹市场的方式把资源从富裕国家向贫穷国家进行转移，涉及国际金融、贸易和税收等多个领域，是全球经济治理的重要组成部分。^[72]

发展筹资这一概念形成后，迅速成为凝聚国际社会发展合作的重要共识，为国际社会解决发展中国家发展资金不足提供了政策性框架和行动纲领，促进了发展中国家的经济增长和社会进步，有力地推进了国际社会的共同发展。一般来说，发展筹资具有四个特征：第一，它的主体和接受方呈现出相对稳定的模式，即主要是从发达国家流向发展中国家的单向性模式。^[73]第二，在筹资来源上，它以包括官方发展援助等的官方发展筹资为主，私人资金、国际性税收以及金融创新等来源为辅。发展筹资包括来自公共、私营、国内、国际等不同地方的资金，虽然私营部门资金的重要性日益增加，但是，公共资金仍是主体。第三，发展筹资主要以资金的方式提供，但是资金之外的其他发展资源，如技术和人力资本等要素性资源，发展观念、改革建议等知识性资源，国际贸易、金融体系等制度性资源的重要性也在逐渐上升。第四，发展筹资在总量上呈现不断增长的趋势：2002年至2011年间，发展中国家的国内公共筹资增加了一倍多，从8　380亿美元增至1.86万亿美元；^[74]官方发展援助从2000年的840亿美元增至2013年的1　348亿美元。虽然在2011年和2012年实际下降，但在2013年出现反弹。^[75]但是，要实现国际社会商定的各项发展目标，仍然存在巨大的资金缺口。

（二）现有发展筹资框架的建立与发展

20世纪90年代初，冷战结束导致发展援助作为获取战略优势的政治工具意义下降，发达国家官方发展援助的总体水平急剧下降。与此同时，在经济全球化的驱动下，世界各国间的贫富差距进一步拉大，一些发展中国家处于贫困、饥荒和营养不良以及包括经济增长缓慢或负增长在内的经济停滞的困境之中。因此，以77国集团为代表的发展中国家积极推动为发展中国家的经济社会发展筹集资金，促进国际社会的共同发展成为联合国会议的重要议题。1997年第52届联合国大会通过《发展纲领》，阐明了国际合作的新框架，明确发展筹资是国际发展合作的重要实施手段，强调要从一切来源调动本国和国际财政资源，确认官方发展援助是外来资源的重要来源，具有关键的重要性。^[76]自此，发展筹资这一术语成为联合国系统内正式使用的具有相对稳定共识的概念，被南北双方普遍使用。

2000年9月，联合国千年峰会召开，189个国家的147位国家元首和政府首脑一致通过了《联合国千年宣言》，设立了包括消除极端贫穷与饥饿、普及初等教育和促进男女平等等八项以2015年为最后期限的目标，即千年发展目标。这一发展目标确定了国家和国际发展的优先事项和重点干预措施，成为国际社会公认的指导国际发展合作的框架。

但是，千年发展目标达成一致后，南北双方都普遍意识到，要实现其目标，所需资源出现大量短缺，而筹集资金是确保实现发展的第一步。于是，2002年3月21—22日，第一次发展筹资问题国际会议在蒙特雷召开，这是联合国第一次专门召开发展筹资问题国际会议，专门探讨发展中国家筹集发展资源的各种障碍和帮助发展中国家筹集资源的各种措施。会议最终在联合国体制下，初步建立了第一个旨在国家、区域和国际体系层面上全面处理发展筹资挑战的全球倡议和政策框架——《蒙特雷共识》。它是国际发展领域具有里程碑意义的文件，确认了发展筹资与千年发展目标之间的联系，指出发达国家和发展中国家应建立新型伙伴关系，通过开放市场、公平贸易、增加官方发展援助并调动国内经济资源等措施，为落实千年发展目标构建全面筹资保障。^[77]

《蒙特雷共识》确定了发展筹资应遵循的基本原则，即每个国家都应对其本国经济和社会发展承担主要责任，其国内政策与发展战略极为重要；提出了一系列拓展国际发展筹资和增加发展资金来源的方式，包括动员国内资源、增加国际私人投资、开放市场和确保公平的贸易体制以促进国际贸易、增加官方发展援助、解决发展中国家的债务难题和改善全球和区域金融结构、提升发展中国家在国际决策中的代表性六个方面，同时还着重强调了官方发展援助的重要性，确立了发达国家把国内总产值的0.7%作为官方发展援助给予发展中国家，其中0.15%—0.2%给予最不发达国家的目标。^[78]

2008年11月29日—12月2日，审查《蒙特雷共识》执行情况的第二次发展筹资国际会议在卡塔尔首都多哈举行，通过了《发展筹资问题多哈宣言》。该宣言重申《蒙特雷共识》的目标和承诺，再次认可并扩大了这一政策框架，纳入了全球经济危机背景下面临的新挑战和新问题，如金融危机的影响、减缓和适应气候变化的额外成本和扩大经济合作等。^[79]

可以说，《蒙特雷共识》构建了包括国内资源、国际资源、贸易、金融和技术合作、外债和体制性问题等多方面的发展筹资框架。《发展筹资问题多哈宣言》进一步完善了这一框架，为推进国际社会实现千年发展目标发挥了重要作用。但是，随着形势的发展，建立在《蒙特雷共识》和《发展筹资问题多哈宣言》基础上的以减贫为核心的发展筹资框架开始暴露出一系列缺陷。(www.xing528.com)

（三）现有发展筹资框架的缺陷

自《蒙特雷共识》通过以来，许多国家已经采取了有助于更多调动国内资源和更高水平经济增长和社会进步的政策框架。但是，许多发展中国家仍然面临重大挑战，国家之间和国家内部的不平等增加。2008年的世界金融和经济危机更是暴露了国际金融和经济体系的风险和脆弱性，新的挑战出现。与此同时，2015年千年发展目标到期，新的全球发展议程和目标确立。因此，蒙特雷议程尚未得到充分执行，新的挑战和目标已经出现。

1.现有发展筹资框架难以适应愈加复杂的国际发展筹资新形势

过去10多年里，国际发展合作领域发生了重大变化。一方面，受国际金融危机的影响，国际发展合作面临政治意愿下降、发展资源短缺的挑战，传统援助国援助力度减弱，发展筹资问题更加突出。另一方面，世界经济格局深入调整，国际发展筹资体系发生变革：援助格局发生变化，以金砖国家为代表的新兴经济体成为重要的援助主体；私营部门和私人资金在与发展有关的活动中发挥着日益重要的作用，但它们追求盈利和缺乏可预测性的特点又限制着它们对国际发展的贡献。现有的发展筹资框架虽然强调发达国家与发展中国家应建立全球发展伙伴关系，但是实质上该框架主要是以传统援助国为中心的架构，对新兴的援助主体重视不够，对除官方发展援助之外的一些创新性的发展筹资手段和机制关注不够。

首先，受国际金融危机的影响，发达国家经济滞缓，并且这种危机后遗症还在继续发酵，欧洲仍然深陷债务危机，美国也承受巨大财政压力，这使得很多发达国家的政府实施紧缩措施并减少了它们的援助经费。官方发展援助在2012年遭遇了1997年以来的第一次连续第二年缩减，减少了4%，从2011年的1　340亿美元降至1　259亿美元。发展援助委员会25个成员国中，有16个成员国削减了官方发展援助，多边官方发展援助和人道主义援助分别减少了大约6%和11%。^[80]虽然2013年官方发展援助出现回升，但是发展援助委员会援助国将各自国内总产值的0.3%用于官方发展援助，与联合国制定的0.7%的指标还相去甚远。只有5个援助国实现了0.7%的指标。^[81]可以说，传统援助国承担国际发展援助义务的能力和意愿减弱，国际援助资金严重到位不足。

其次，新兴市场国家地位不断上升，带动国际发展援助格局发生重大变化。一部分发展中国家逐渐从传统的受援国向援助国角色转变，成为新兴援助提供者。它们采用新的合作模式，增进了资源流动，成为重要的筹资主体。有资料显示非传统援助国的援助在2009年为170亿美元，在三年时间内翻两番，占了全球援助量的10%。尽管数字并不令人震惊，但事实是这些援助已经打破了传统援助国的垄断，引起了关注。^[82]

最后，私人投资是经济增长和创造就业机会的重要驱动力。过去10年，流向发展中国家的国际私人资本增长了三倍，出现强劲上升趋势，从2005年的1　557亿美元，上升至2013年的3　277亿美元。^[83]其中，个人、基金会和其他社会组织对发展中国家的资助也在加大。2013年，这些机构对发展中国家的慈善资助约为600亿美元，大多数捐助来自发达国家的私人援助者。^[84]2.现有发展筹资框架难以支撑2015年后发展议程的资金需求

2015年9月25日，联合国可持续发展峰会在纽约联合国总部开幕，会议正式通过了2015年后发展议程。该议程将包括17个目标和169个具体目标，涵盖了消除贫困与饥饿、健康、教育、性别平等、能源、经济增长和环境等多项议题。可以说，2015年后发展议程将是一项复杂的挑战，各领域内目标的实现将提出巨大的资金需求。担任第三次发展筹资国际会议秘书长的吴红波曾指出，从2015年后发展议程所涉及的内容和范围来看，所需要的资金是非常庞大的。估计全球每年在基础设施——水、农业、电信、电力、交通、房屋、工业和森林等领域的投资需求在5万亿—7万亿美元。联合国贸发会议也估计发展中国家的整体投资需求每年达到3.3万亿—4.5万亿美元，当前面临的资金缺口在1.9万亿—3.1万亿美元。^[85]

与此同时，2015年后发展议程的核心是可持续发展，它要求把资源适当和有效地分配于可持续发展的社会、环境和经济三个层面，促进三个层面的协同增效。^[86]2015年后发展议程覆盖了可持续发展的各个重点领域，包括了保障人的发展、基本需求和弱势群体的权利等社会层面的议题，也包括了针对资源利用与发展如可持续经济增长、可持续工业化、可持续消费与生产等经济层面的议题，还包括了维护环境可持续性，涉及气候变化、海洋和生物多样性保护等环境层面的议题。同时，2015年后发展议程抛弃了传统增长模式的片面追求经济增长而忽视实现减贫的同时带来的资源耗竭、环境污染、社会不公平加剧等外部性影响，强调包容性增长和经济、社会、环境三个层面协调发展。因此，2015年后发展议程将需要优化可持续发展方面的所有资金流，并协调发挥最大影响，要求具有协同增效的筹资框架。^[87]这种资金需求对现有的单纯以减贫为核心的发展筹资框架提出了严峻的挑战。

因此，更新现有发展筹资框架以应对当前国际发展筹资形势和2015年后发展议程的挑战成为国际发展筹资进程的必然选择。