全球发展伙伴关系的演进与发展

目前，“全球发展伙伴关系”这一概念不仅出现在诸多双边和多边发展组织的官方文本中，也出现在几乎每个受援国的文件中，它已普遍存在于各种有关全球治理的争论中，主导了“发展”词汇，是当前发展领域内的一个主流话语和主导模式。^[46]究其起源，是经合组织的发展援助委员会将全球发展伙伴关系理念引入国际发展合作中来，而联合国系统包括前秘书长安南则利用2000年峰会的时机，成功地将全球发展伙伴关系纳入《千年宣言》中，使之成为联合国千年发展目标的第八项目标，并获得了国际社会的普遍认同。随后，2002年的《蒙特雷共识》及2005年首脑峰会的成果文件则进一步细化了全球发展伙伴关系的内涵。

（一）OECD发展援助委员会引导“伙伴关系”理念成为发展的主流话语

20世纪90年代初，苏联解体和东欧剧变导致冷战期间发展援助被当作获得战略优势的政策工具意义消失。发达国家国内包括政治精英和普通公众对发展援助的认知发生变化，对外援助在各主要援助国的议事日程中呈普遍衰落态势，官方发展援助的总体水平急剧下降。到90年代中期，国际社会开始大肆批判援助的有效性，各种学术机构和非政府组织批判援助国与受援国之间的关系，指出这种关系是强制性的，是家长式作风，是一种不平等的关系。可以说，在20世纪90年代，发达国家国内援助机构进入一个危机时期。它们的财政预算急剧下降，失去了选民的支持，失去了政治地位与合法性。时任OECD发展援助委员会主席吉姆·米歇尔（Jim Michel）指出，“整个发展援助项目可能处于危险境地”。^[47]对此，援助机构的一些专家提出，援助行为体迫切需要一个新的故事（story）来建构一个强有力的政策，以重新鼓舞人们对发展援助实践的普遍支持。在这种背景下，“发展伙伴关系”理念成为援助机构重新证明援助的重要性以及游说国内选民支持的重要框架。

1995年，OECD发展援助委员会召开高级别会议，通过了《新全球背景下的发展伙伴关系》。该报告同意将减贫作为国际发展合作的主要目标，认为发展合作是一种投资，而不是一种开支；指出贫困国家缺乏资源推进增长和社会发展，富裕国家需要增加援助，使其更有效。^[48]“伙伴关系”清晰地作为该报告的标题，成为发展援助委员会关于援助的指导性概念。

为进一步建构这一关于援助的令人信服、有说服力的框架，获得不同行为体的支持，OECD发展援助委员会于1996年出版了《塑造21世纪：发展合作的贡献》。该文件提出了后来成为联合国千年发展目标的6项发展目标，虽然全球发展伙伴关系不是其中的一个目标，但文件也对全球发展伙伴关系进行了内容与意义的界定。文件明确提出：“通过全球发展伙伴关系，我们能实现包括减贫、减少儿童和产妇死亡率等有雄心的目标”；“伙伴关系必须看成帮助发展中国家增强它们能力的一种协作性努力。家长式作风在这种关系中没有立身之处。在真正的伙伴关系中，受援国应当积极发挥领导作用，而外部的伙伴国支持这种努力，以让受援国在自身发展中承担更大的责任”。^[49]并且文件还提出了实施发展伙伴关系的一些具体措施，包括援助有效性、国际贸易和投资、信息和技术等方面。因此，发展援助委员会框定了伙伴关系的工具性价值，并且用这一理念来重新证明援助的重要意义，回应对援助有效性的批判和争取广大选民的支持。^[50]自此，“伙伴关系”开始广泛地出现在发展话语中，伙伴关系理念开始被发展领域内不同行为体接受，援助国和受援国也都将这一理念纳入了自己的政策文本中。

（二）联合国将“发展伙伴关系”引入“千年发展目标”

20世纪末，联合国改革处于关键时期，联合国大会和秘书处都在考虑利用2000年大会的时机来加强联合国的作用。时任联合国秘书长的科菲·安南提出联合国应借此时机构建一个广受认同的国际发展议程，同时联合国对该议程享有领导权。^[51]“发展伙伴关系”理念开始被联合国接受，并纳入千年峰会确立的发展目标中，成为千年发展目标的第八项。

2000年1月，安南在千年峰会召开之前向联合国大会提交了《我们人民：联合国在21世纪的作用》报告。报告在“免于匮乏”一节中，明确提出“要表现全球团结”，并指出“由于全球化，国际社会对穷国进行援助的承诺逐渐加强，这不仅是道义上所必然的，而且也是共同利益之所在”。^[52]报告强调了发达国家对发展中国家的责任，并对贸易机会、减免债务和官方发展援助提出了相关建议，成为联合国千年大会谈判的基础。(www.xing528.com)

2000年9月8日，《千年宣言》得到了联合国大会成员国的一致通过。《千年宣言》在提出将饥饿人口比例减半、男女儿童享有平等的教育机会等各项发展目标的同时，强调决心创造一种有助于发展和消除贫困的环境，强调满足最不发达国家的特殊需要，解决中低收入发展中国家的债务问题等。^[53]随后，2001年9月，安南公布了《千年宣言》的实施方案——《执行〈联合国千年宣言〉的行进图》。文件提出了一系列目标，包括8项目标、18项具体目标和48项量化指标，被称为“千年发展目标”。其中，第八项目标就是建立全球发展伙伴关系。

至此，全球发展伙伴关系理念脱离了OECD发展援助委员会的主导，得到了广大发展中国家的认同。但是，也正因为发展伙伴关系是OECD发展援助委员会引导进入国际发展合作中，发达国家避免使用精确的语言来承担责任，因此，它的含义比较模糊，这也导致第八项目标备受质疑。它缺乏强有力的量化指标，没有时限，实施与承诺之间存在较大的差距，而国际社会难以对它的执行状况进行问责。^[54]

（三）联合国体系下全球发展伙伴关系的发展

随后，全球发展伙伴关系在关注发展融资的《蒙特雷共识》中被进一步细化。而2005年首脑峰会通过的成果文件则对全球发展伙伴关系的关键领域提出了一些新的具体目标，推进了全球发展伙伴关系的发展。

2000年千年宣言和千年发展目标的承诺达成后，发达国家的援助资金流并没有反映这些承诺，直到2002年《蒙特雷共识》的全球协议达成。《蒙特雷共识》讨论了发展融资的挑战，强调全球发展伙伴关系是将千年发展目标变为现实的国际合作体系的基础，并提出了全球发展伙伴关系概念的不同方面，为其落实提供了基础。

2005年9月世界首脑峰会作为审议千年发展目标进展实施的会议，对全球发展伙伴关系这一目标进行了多方面的重申，并提出了一些新的具体目标，譬如“到2006年通过并开始实施综合国家发展战略，以实现国际商定的发展目标；通过增加发展援助，促进国际贸易以推动发展，按照彼此商定的条件转让技术、增加投资、更加广泛深入地减免债务，支持发展中国家制定和落实国家发展政策和战略；加强非政府组织、私营部门和其他利益攸关者在促进全球发展伙伴关系方面的贡献”。^[55]

总的来说，全球发展伙伴关系逐渐成为国际发展合作的核心，它包括一些关键要素：发达国家承诺向发展中国家提供官方发展援助和技术支持，并给予这些国家贸易优惠；受援国需要接受援助国提出的相关政策建议。因此这种发展伙伴关系实质上是援助国推动的，主要面向被要求为伙伴关系筹资的援助国政府，是一种“以援助国为核心”的不平等伙伴关系。