新兴援助国与全球发展援助机制的变迁

新兴援助国的兴起削弱了传统捐助国的主导地位，它们在对外援助过程中形成了具有自身特色的理念和模式，对现有的全球发展援助机制产生一定的挑战和影响。

（一）新兴援助国的兴起

“新兴援助者”是相对于DAC成员国而言的，是“非DAC援助者”中的重要组成。传统来说，OECD中的DAC成员国构成了国际发展援助体系的主体，但是，近些年来，DAC成员国提供的援助所占比重呈现不断下降的趋势，一批非DAC成员国作为国际发展援助主体的角色地位上升。“非DAC援助国”分为五类：一是OECD成员国中的非DAC援助国，主要包括捷克、冰岛、土耳其等国；二是欧盟成员国中的非OECD援助国；三是阿拉伯援助国，如沙特阿拉伯、科威特等国；四是“新兴援助国”，主要指中国、印度、巴西、南非等新兴市场国家；五是包括非政府组织等其他援助国。在这些非DAC援助国中，新兴援助国由于发展援助的理念、方式与DAC成员国的援助理念、方式不同，而广受关注。^[33]

尽管用新兴援助国来指代这些援助国，但事实上它们中大多数并不是发展援助领域的新来者。如中华人民共和国自1949年成立以来就给与其他国家援助，印度等国家自20世纪50年代就开始对外提供科技援助。但是，它们不属于OECD发展援助委员会成员国，是发展援助队伍中的“新兴援助者”。全球金融危机后，这些新兴经济体开始逐渐崛起成为世界经济复苏和增长的新引擎。它们支持对外援助，多次公开呼吁国际社会积极落实2010年9月联合国千年发展目标高级别会议通过的成果文件，争取于2015年如期实现千年发展目标。它们壮大了国际发展援助实力，为发展中国家尤其是非洲提供了更多的发展机会。这些援助国具有一定的经济实力，它们希望通过对外援助扩大自身在国际社会的影响力，因而把对外援助看成外交关系的重要组成部分。近年来对外援助增长迅速。^[34]

据统计，2008年新兴援助国所提供的援助数额为120亿—150亿美元，大致相当于DAC援助者官方发展援助的10%—12%。同时，随着经济发展水平的提高，新兴援助国提供的发展援助不断增加。据有关统计，中国的对外援助规模从2000年的5.54亿美元上升到2009年的19.47亿美元，增长了近四倍；俄罗斯从2004年的1亿美元上升到2009年7.85亿美元；巴西从2005年的1.58亿美元上升至2009年的3.62亿美元；2009年金砖五国的发展援助总额为36.91亿美元。^[35]因此，无论从援助数额还是援助所占比重看，新兴援助国的援助呈现稳步上升态势，成为发展中国家的一个重要融资来源。

（二）新兴援助国对现有全球发展援助机制的挑战

这些新兴援助国大多是发展中国家，它们自身经历过转型，因此能够理解发展对于发展中国家的重要性。它们的发展援助模式可以用“南南合作”这一概念来概括。2008年以来，关于“南南合作”的全球政治对话增加，新兴国家采取的这种南南合作发展模式的意义和重要性不断得到肯定。2009年的《发展筹资多哈宣言》指出，“我们注意到，援助结构在本十年出现了重大改变。新援助提供者和新型伙伴关系利用新的合作方式，促成了更多的资源动员……我们认识到南南合作的重要性和不同历史及特殊性，并强调南南合作应被视为各国在共同的经历和目标基础上团结与合作的体现。南南合作是补充而非取代南北合作”。^[36]2012年釜山会议成果文件提出了加强“南南合作”的知识共享和相互学习的具体步骤：“今天的国际发展合作结构已经从过去的南北范式开始演化，不同于传统的援助提供国和受援国之间的关系，发展中国家和一系列新兴经济体已经成为南南国际发展合作的重要提供者。它们仍然是发展中国家，在其国内仍面临着贫困问题，它们从他国提供的发展合作中受益，同时它们也越来越承担起与其他发展中国家分享经验和合作的责任。”^[37]

金砖国家的发展援助理念与模式和传统援助国的发展援助理念与模式存在诸多不同，包括发展援助的理念、援助原则、援助国与受援国之间的关系、援助的重点领域、援助的方式等诸多方面，从而对现有的发展援助体系形成了重要的挑战。首先，新兴援助国在援助实践中，形成了自己的援助理念和模式。它们强调一种“平等、互利”的援助理念，声称它们与伙伴国是基于相互尊重利益和自主权的关系，这与传统的援助模式基于施舍和依赖的关系不同。这种理念下新兴援助国从根本上认为确定发展以及确定相应的发展政策，是受援国主权范围内的事务，因此它们强调遵循“不干涉内政”原则，强调援助不附加任何政治条件，反对把援助的发放和对附加条件的满足程度挂钩。在这一理念下，新兴援助国不像传统的援助国那样把自己看成“援助国”，而是将这种关系看成发展中国家之间的互利合作，一种南南合作形式的“穷帮穷”，而不是援助国向受援国的单向的、垂直的资金和物资流动；强调援助双方的平等合作关系，认为受援国不是被动的“受惠者”，援助国也可以通过援助获利，从而实现援助国和受援国的双赢；更关注经济发展，所涉入的部门大多是“硬领域”和有形部门，如基础设施建设和学校等；主要以项目援助和双边援助的方式提供，在程序上更简单、速度上更快捷，从而不断获得发展中国家的认同。(www.xing528.com)

而长期以来，传统援助国则将援助看成对发展中国家的一种“施舍”，这种“单向性施舍”的理念否定了援助国与受援国之间“共赢”的可能性，还赋予了援助的政治附加条件的合法性，形成了一种“垂直的”援助模式，促进了援助国与受援国之间的不平等的依赖关系。这种模式强调对受援国发展政策制定和实施的外部干预，是援助得以有效使用的必要保障；认为受援国是“受助者”，接受援助的同时有义务接受援助国的建议、审查甚至强制措施；关注非政府组织的能力建设等软领域；主要通过预算援助（即直接向受援国的财政预算收入注入援助资金）以及多边援助（通过经合组织以及世界银行等多边机构）来提供发展援助。^[38]

新兴援助国的援助模式给现有的全球发展援助机制带来了可能的挑战，一些批评意见随即产生。他们指责这些新兴援助国将世界银行、地区发展银行和其他援助机构制定的环境保护制度抛至一旁，使发展援助委员会国家制定的关于贷款的重要标准和条件被破坏，同时这些国家支持苏丹、津巴布韦等国，使地区和全球更不安全、更不稳定。并且它们在进行对外援助时引入和扩散一些“有毒的思想”（toxic ideas），这些思想将伤害贫困国家和传统捐助国。但是，正如奈瑞·伍兹（Ngaire Woods）所分析的，这些批评都没有证据，事实证明，贫困国家在与新兴援助国建立联系后，正经历着高速的经济增长，并且新兴援助国也正在利用其在贫困地区的影响力促进其稳定。^[39]

中国作为新兴援助国的重要成员，其对外援助也备受争议。

一部分人认为，中国在官方发展援助、优惠贷款和其他发展融资方式上的实践对国际援助框架的机制、规范形成了明显挑战。他们强调中国的援助方式不同于传统的捐助国，或者更准确地说不同于发展援助委员会的援助模式。他们批评中国的援助支持“恶治”（bad governance），中国对石油、自然资源的渴求推动其忽视受援国的人权保护并直接或间接支持腐败的专制主义体制，破坏了西方在这些国家推动善治、维持债务可持续性和改善治理及社会福利的努力。^[40]牛津大学教授、前世界银行发展研究部主任保罗·科利尔（Paul Collier）在《最底层的10亿人》一书中宣称，“在最底层的10亿人中，（治理）已经异常糟糕了，而中国人却正在使这一局面进一步恶化”。^[41]

另一部分人则将中国在全球发展援助体系中的兴起看成一个新的发展伙伴的兴起，认为中国可能是传统捐助国无效援助几十年后非洲国家的新选择，中国的援助模式将推进现行发展援助机制、规范的修改。他们指出，中国的援助由于其将“捐助国与受援国”的关系转变为平等的伙伴关系而赢得了认同。^[42]黛博拉·布罗蒂加姆（Deborah Brautigam）指出，中国的援助与经济合作计划主要取决于受援国自身的发展经验和请求，重点放在基础设施、生产和大学奖学金等传统捐助者已不再重视的领域。中国是截然不同的捐助者和战略伙伴，因为它是一个发展中国家，而且作为一个在近期拥有类似经验的伙伴，它在发展上所取得的成功（具体说就是它在快速经济转型和减少贫困方面的成功），使它具有了很大程度的可信性。^[43]

总的来说，与新兴经济体在地缘政治和地缘经济权利的崛起一致，它们在全球发展援助体系中规模与总量的扩大构成了近些年来全球发展援助领域内最重要的事件。无论如何评价它们对全球发展援助机制的影响，不能否认的是，它们向现有的全球发展援助机制引入大量的异质性，它们带来的发展援助模式挑战现有的、由发达国家主导的与援助构架相关的机制与实践^[44]，它们带来了一场静寂的革命。^[45]