我国经济决策中普遍存在的问题

综上所述，改革开放以来，我国党政领导的经济决策能力已得到很大提高。但是，受现实条件的限制，在具体的经济决策过程中还存在各种各样的问题。

（一）相当数量的党政领导缺乏相应的知识素养

到2000年年底，我国已拥有中专及以上学历或专业技术职称的党政干部585.7万^[34]。但是，这个数字只占全国党政干部总数的14.62%，也就是说，将近85%的党政干部只具有中学及中学以下文化程度，虽然他们中的绝大多数拥有丰富的工作经验，但仍难以适应知识经济的时代大潮。

（二）在经济决策中“家长作风”还有不小的市场

正确的经济决策是群众集体智慧的结晶，而不是领导者的天才神灵。虽然领导干部在经济决策中经常表现出站位高远、“神机妙算”，但归根结底是群众培育和造就了他。因此，经济决策必须讲求民主，发动群众，依靠群众。然而，由于一些领导干部头脑中存在着领导高明论，自以为水平、知识比一般干部、群众高明，在制定经济决策时，不是眼睛向下，从群众中汲取营养，集中群众的智慧，而是固执己见，唯我独尊，缺乏自知之明。

例如，各地城市一律暂停批准红线宽度超过80米（含80米）的城市道路项目和超过2公顷（含2公顷）的游憩集会广场项目，3月，国务院又专门下发了《关于坚决制止占用基本农田进行植树等行为的紧急通知》，强调实行最严格的耕地保护制度，切实保护基本农田，明确规定“道路沿线是耕地的，道路用地范围以外每侧绿化带宽度不得超过5米，其中县乡道路不得超过3米”等。所有这些规定，目的是确定“硬杠杠”，以避免地方“形象工程”的泛滥。

但是，法规文件在有些地方形同一纸空文，宽马路、大广场、豪华办公楼等屡屡上马，大片良田被占用，很多工程成为“胡子工程”“半拉子工程”，有的地方甚至出现“一年形象工程，十年还不清债”这种劳民伤财的情况，使得地方经济蒙受巨大损失，党和政府的形象受到损伤。

“形象工程”的根源在于政府职能转变慢，旧有的政绩考评体系，为“形象工程”“政绩工程”提供了根本动力。现在有些上级部门对地方领导干部的考察喜欢看表象，不愿看表象后面的事实与真相；喜欢听地方官员自己为自己“歌功颂德”，而不愿意深入基层听取民声。于是，有些地方官员摈弃了科学发展观，急功近利，充分反映其浮躁的政绩观，其思想根源不是考虑到要造福一方，更多想的是千方百计要为自己的仕途增加筹码。

《北京青年报》报道贪污腐败恶意决策的案例

2003年1月21日，时任国家审计署审计长李金华宣布:从2002年1月到11月，共查出违法违规问题金额超过2000亿元，其中决策失误造成国有资产损失严重，2002年，审计机关查出由于违规担保、投资和借款等，已给国家造成损失72.3亿元。

李金华说，通过对12户中央管理的重要骨干企业进行的审计，发现存在如下四个“比较”：1.企业内部控制薄弱，少数人挪用侵吞转移国有资金现象比较突出。如某集团公司下属一研究院财务人员，1994年以来累计用公款1.6亿元，其中1840万元难以收回。2.欠收、欠缴及违规减免现象比较普遍。审计3个城市国土专项资金，查出应收未收国土专项资金58.57亿元，违规减免土地出让金8.39亿元。审计调查民航建设资金和机场建设费，查出各航空公司累计欠民航建设基金43.06亿元，占总额的6%。审计调查企业基本养老保险基金费情况，发现因费基数不实造成漏缴的问题比较严重，仅2001年漏缴金额就达7.64亿元。3.挤占挪用问题仍然比较严重。在重点机场建设项目审计中，查出挤占挪用建设资金和征地拆迁资金11.43亿元，占审计资金额的4.69%。4.工程项目管理比较混乱。审计19个机场重点建设项目，发现普遍存在招投标不规范、违法分包、非法转包等问题，涉及合同金额32.68亿元。会计信息失真、资产质量不高问题仍然普遍。审计发现，2001年度12户企业利润不实率达32%。

（三）民众对政府经济决策的参与不够广泛

2005年以来，信息化得到迅猛发展，据《人民日报》报道，2004年中国春节七天假期中，全国手机发送短信量达近百亿条（2003年春节为70万条），北京人仅在除夕就发送手机短信1.5亿条。中国目前约有3亿人拥有手机，互联网网民数位居世界第二。

世界尚未进入信息化时代，民主国家只能实行代表制民主或最多以参与制民主作为其补充。在这种模式下，社会基本处于国家与公民个人的二元状态:社会的一端是国家，一端是公民个人。公民个人既受制于国家，又选举自己的代表控制国家；国家的一切权力属于人民，人民通过自己的代表机关行使国家权力。而在信息化日益发展并为公众直接参与“公务”带来、创造和提供了越来越多、越来越大的必要性、必然性和可能性以后，现代民主国家实行的就不再是纯粹的代表制民主或仅以公众参与作为补充的代表制民主，参与制民主的比重将越来越大、地位将越来越重要。尽管参与制民主不可能完全取代代表制民主而成为民主的唯一形式:像任何现代民主国家都不可能再实行纯粹的代表制民主一样，任何现代民主国家也都不可能实行纯粹的参与制民主。但是，在参与制民主在整个民主机制中比重越来越大、地位越来越重要的民主模式下，社会将由传统的国家—公民的二元状态转变为国家—公民社会（或称“市民社会”） ——公民个人的三元状态:国家权力不仅由人民代表机关控制由公民参与行使，而且其中一部分（这部分比重将越来越大）逐步转移给公民社会——由各种非政府组织构成的公民社会直接行使。毫无疑问，这种民主比纯粹的代表制民主或仅以公众参与为补充的代表制民主更加完善，更加直接，更加真实。(www.xing528.com)

目前，我国人民群众在社会主义政治民主日趋成熟与现实信息技术条件日趋完善的双重因素影响下，获得经济决策信息的渠道大幅增长，参与经济决策的热情持续高涨。在这种条件下，任何靠垄断经济决策信息，以达到实施愚民政策的目的，都将成为历史的笑柄。对此，党和政府已经开始采取积极的措施，引导人民有序地参与各项经济决策。但就目前而言，人民群众参与经济决策的深度、广度都还远远没有达到现代民主社会应有的标准，基本上还仅仅停留在对价格听证的初级阶段上。

（四）经济决策咨询机构的发展面临困境

第一，由于我国长期受封建社会和小农经济的影响，加之决策科学研究起步较晚，决策咨询工作开展的时间不长，一些部门和领导对咨询工作的重要性认识不足，对决策科学的内容、程序、功能等缺乏深入了解，对咨询机构的地位、作用认识不到位。有些决策者习惯于凭经验办事，“拍脑袋”进行决策；有的抓住个别事例，不做基本的数量、质量分析就做出普遍性的结论，违背科学规律；有的偏听偏信，脱离实际，情况不明决心大，导致决策失误；有的认为找专家、咨询机构论证麻烦，人多嘴杂，意见不好统一；有的则把咨询研究机构当作秘书班子让其撰写讲话，起草报告，办具体事；有的找咨询机构研究论证问题，只是走走形式，体现民主决策建议论证不充分就草草下结论。

第二，我国综合型决策咨询机构大都设在党政机关内部，属部内制机构，虽然能够及时了解掌握信息，熟悉决策者的情况，但严格地讲，这种设置不符合决策咨询的特点和要求，容易使咨询缺乏独立性。党政部门领导和使用的政策研究室、所、中心等，一般都是被动地做“命题作文”，或以论证的形式在诠释政策，咨询往往缺乏创新精神，前瞻性较差。同时，部内制的咨询机构受行政干预多，容易出现唯权、唯上现象，真实意见特别是反面的意见难以反映出来。尤其是民主作风不好的决策者，更是很少有人敢于“直谏”，咨询机构自行研究的一些课题，由于与决策者沟通不够或与客观实际有一定差距，经常被束之高阁，成为理论上的成果，进入不了决策。

第三，人才、经费、技术的困境，是经济决策咨询机构目前面临的最大问题。据调查，咨询行业从业人员中，大学本科及以上学历的占80%以上，但真正具有专业知识，受过专门综合培训的少，业务骨干少，而且兼职的人员偏多，有的咨询机构甚至成为安排人员的场所。有些咨询机构人才结构不够优化，具有宏观思维能力、深厚专业知识功底和一定实践经验的人才缺乏，没有较强的知识互补效应，整体素质有待提高，难以承接重大课题的决策研究，作为非营利性咨询机构，经费短缺是一个普遍问题。1998年，我国用于科学研究的经费支出为511.3亿元人民币，占当年国内生产总值的0.6%，与发达国家是无法比较的，1996年，美国用于研究与发展的经费占国内生产总值的2.16%，日本占2.83%，韩国占2.79%，瑞士占2.75%，芬兰占2.59%，美国按人口平均的研究和开发费用为656美元，每一个研究人员年平均费用为17.8万美元，1987年至1994年期间，我国每个“863”科技人员的年平均劳务费用为1500～3000元人民币，在“863”支出劳务费中占8.54%～17.69%，而日本在1982～1993年期间的科研经费支出中，劳务费比重稳定在40～74.5%。经费明显不足，成为决策咨询研究不能深入的掣肘因素。与之相联系，咨询机构缺乏先进的信息处理和服务手段，工作条件还没有得到彻底改观，现代化的技术手段和工具运用不够普及，对难度较大的复杂问题，提供咨询时常常感到力不从心。咨询人员的物质生活条件还没有得到很好的改善和提高，一定程度上影响到积极性的充分发挥。^[35]

（五）经济决策立法严重缺失

市场经济本质上是法治经济，市场主体的活动，市场秩序的维系，国家对市场的宏观调控，市场对资源配置的基础性作用以及市场经济的自主性、契约性、竞争性、开放性等属性，都需要法律发挥规范、引导、制约和保障的功能。在国际经济交往中，也需要与世界市场经济的一般法则接轨，按国际惯例和通行规则办事。与此相适应，领导决策必须法制化。在市场经济条件下，领导的决策越来越以经济决策为主，越来越依赖于法律手段。例如，全国已初步建成社会主义市场经济法律体系的框架，从1993年以来，全国人大及其常委会审议通过了有关社会主义市场经济的法律80多个，有关法律问题的决定30多个，为领导干部的决策权限、决策范围提供了较为系统的法律依据和保障。

但是，目前的经济决策立法至少在以下两方面还存在着严重缺失:

首先，缺乏对经济决策程序的立法。程序合法性是内容合法性的重要保障，领导决策应该按照相应的程序进行，这是领导决策法制化的最起码的要求。只有这样，才能保证做到依法决策、合理决策、公正决策、民主决策、科学决策。领导决策有多种类型，但各类决策都遵循带有共同性、规律性的一般程序。科学领导决策的一般程序是:诊断问题，确定目标，集思广益，拟订方案；综合评估，选定方案；典型试验，全面实施；总结修正，追踪决策。这个程序是所有领导者在进行决策时都应当经过的程序，领导决策程序的法制化就要求对所有领导决策的决策程序都以法律或制度的方式确定下来，成为领导者决策者必须遵守的内容，使所有领导人和广大人民认识到:任何违反决策程序的决策都是违法或违规的，应当是无效的，做出此种决策的领导人应对其决策后果负责。

由于长期以来不重视法律建设，目前我国关于领导决策程序的法律规定还很不完备。甚至有的领导干部认为，按法定的程序进行决策是形式主义。这是完全错误的。决策程序的合法性是决策内容合法性的重要保障，决策按相应的程序进行，这是决策法律的基本要求。实践证明，许多重大决策的失误，大都与领导干部没有按法定程序决策有关。与此相反，宏大浩瀚的三峡工程却获得成功，就是因为它凝聚了几代中央领导的心血，经过了40年的研究、规划和设计。有数以万计的研究人员参与此项研究，经过多次集中论证，还广泛吸收当地领导干部、群众等方方面面的建议，又经过水电部、国务院和中央政治局、全国人大三方面反复论证和决策。这样真正做到了决策程序的合法性，才保证了三峡工程建设决策的民主性和科学性。

其次，缺乏对经济决策失误的责任追究立法。多年来，我们素闻“经济决策失误”不断被媒体曝光，却鲜闻有哪些地方、哪些官员因为“经济决策失误”而承担责任，并且承担相应的行政或法律责任而下马。

就拿目前来说，原建设部披露有五分之一的城镇建设存在“形象工程”，但这些搞“形象工程”的行政官员现在是升迁了，还是因之而承担责任下马了？有多少人下马了？作为地方行政长官在任职期间决策失误，违规操作，给地方造成损失，假如不让他们下马，承担相应的行政或法律责任，那社会公众会为之而心不平，更重要的是，假如这些人还因为搞“形象工程”而升迁了，那就更加助长了“形象工程”这股歪风。因此，有学者呼吁把决策失误当成渎职犯罪来看待，对决策失误进行法律层面上的问责，以期从根本上减少决策上的盲目性和随意性。