改革开放以来中国经济决策模式的转变

党的十一届三中全会以来，那些长期控制人们思想的陈腐观念，受到强烈的冲击。随着改革开放的深入，随着党内民主集中制的逐步完善，随着具有中国特色社会主义市场经济的逐步确立，党和政府在经济决策体制、经济决策程序、经济决策方法、经济决策支持系统、经济决策咨询系统、经济决策评价系统、经济决策监督系统、经济决策反馈系统等方面，都取得了相当可观的进步。

（一）改革开放后党和政府及时总结了新中国成立以来经济决策失误的经验教训

党的十一届三中全会后，党和政府公开承认新中国成立以来的重大决策失误，并分析其成因，从表层、表象深入寻找决策体制等方面的症结和病灶。1981年出台的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》（以下简称《决议》），从过去正反两方面的经验中，总结出了社会主义建设的十条规律。其中不少内容，对今后如何搞好经济决策具有重要意义。

《决议》对如何搞好经济决策的第一点启示是:必须以经济建设为工作中心。《决议》明确指出:“在社会主义改造基本完成以后，我国所要解决的主要矛盾，是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产力之间的矛盾。党和国家工作的重点必须转移到以经济建设为中心的社会主义现代化建设上来，大力发展社会生产力，并在这个基础上逐步改善人民的物质文化生活。我们过去所犯的错误，归根到底，就是没有坚定不移地实现这个战略转移，而到了‘文化大革命’期间，竟然提出了反对所谓‘唯生产力论’这样一种根本违反历史唯物主义的荒谬观点。今后，除了发生大规模外敌入侵（那时仍然必须进行为战争所需要和容许的经济建设），决不能再离开这个重点。党的各项工作都必须服从和服务于经济建设这个中心，全党干部特别是经济部门的干部要努力学习经济理论、经济工作和科学技术。”^[22]

《决议》对如何搞好经济决策的第二点启示是:经济决策必须从我国国情出发，科学论证，量力而行。《决议》明确指出:“我们过去在经济工作中长期存在的‘左’倾错误的主要表现，就是离开了我国国情，超越了实际的可能性，忽视了生产建设、经营管理的经济效果和各项经济计划、经济政策、经济措施的科学论证，从而造成大量的浪费和损失。我们必须采取科学态度，深入了解和分析情况，认真听取各方面干部、群众和专家的意见，努力按照客观经济规律和自然规律办事，努力做到各经济部门按比例地协调发展。我们必须看到我国经济文化还比较落后这个基本事实，同时又必须看到我国经济建设已经取得的成就和经验以及国际经济技术交流的扩大等国内国际的有利条件，并充分利用这些有利条件。既反对急于求成，也反对消极情绪。”^[23]

《决议》对如何搞好经济决策的第三点启示是:必须发扬民主集中制原则，实现决策过程的民主化。《决议》明确指出:“逐步建设高度民主的社会主义政治制度，是社会主义革命的根本任务之一。新中国成立以来没有重视这一任务，成了‘文化大革命’得以发生的一个重要条件，这是一个沉痛教训。必须根据民主集中制的原则加强各级国家机关的建设，使各级人民代表大会及其常设机构成为有权威的人民权力机关，在基层政权和基层社会生活中初步实现人民的直接民主，特别要着重努力发展各城乡企业中劳动群众对于企业事务的民主管理。”

《决议》对如何搞好经济决策的第四点启示是:必须重视科学，提高党员干部的文化修养，提高决策能力。《决议》明确指出:“要坚决扫除长期间存在而在‘文化大革命’期间登峰造极的那种轻视教育科学文化和歧视知识分子的完全错误的观念，努力提高教育科学文化在现代化建设中的地位和作用，明确肯定知识分子同工人、农民一样是社会主义事业的依靠力量，没有文化和知识分子是不可能建设社会主义的。要在全党大大加强对马克思主义理论的研究，对中外历史和现状的研究，对各门社会科学和自然科学的研究。”^[24]

（二）党和国家领导人对实现经济决策民主化、科学化的问题予以高度重视

党的十一届三中全会以后在对历史问题进行总结的同时，党和国家领导人在不同场合多次强调必须实现经济决策的民主化、科学化。

早在1978年，邓小平同志就曾指出“民主是解放思想的重要条件”^[25]。

1986年7月，全国软科学研究工作座谈会上，万里同志代表中共中央做了题为《决策民主化和科学化是政治体制改革的一个重要课题》的讲话。首先，他指出:“我们党长期倡导的‘从群众中来，到群众中去’的群众路线的方法，‘集中起来，坚持下去’的领导方法，抓典型、搞试验、调查研究、解剖麻雀的工作方法，等等，都是行之有效的决策方法，至今仍然是我们应该继承的宝贵财富。但同时我们必须看到，今天的情况确实发生了许多深刻的变化。我们面临的任务比以前更加宽广和复杂了，决策研究的理论和方法都大大发展了、丰富了、深化了。调查民情即深入了解客观事物的本质和运动，这固然是重要的，而更重要的是，对复杂的经济现象和社会现象进行系统的多层次的考察分析，并从它们的互相联系、互相影响中作综合的研究，这就要求我们根据现代自然科学和社会科学的许多原理，采用电子计算机等先进计算工具和测试手段，把静态的典型的调查研究同动态的系统分析和测算结合起来，把定性分析同定量分析结合起来，把决策的民主化同科学化结合起来。”其次，他又指出:“改变旧的不适应现代化要求的决策方法是我国政治体制改革的重要环节。……决策的民主化和科学化在我国仍然没有受到应有的重视。这有传统价值观方面的障碍，同时也从一个重要的侧面反映了我国政治体制方面存在的问题。社会主义的政治体制，作为社会主义的上层建筑，应该是为社会主义的经济基础服务的。随着我国经济体制改革向广度和深度发展，越来越显示出政治体制改革的重要性和迫切性。我国政治体制上的一个重要病，就是领导权力过分集中，决策制度不健全。因此，政治体制改革的一个极为重要的方面，就是要充分发挥社会主义民主，真正实行决策的民主化和科学化。”最后，万里同志强调:“促进决策民主化和科学化是领导者的重要责任。实现决策的民主化和科学化，关键在各级领导。必须在全党和全国范围内，特别是在各级党政领导干部中，进一步加强决策民主化和科学化的再教育和再认识。领导的责任在于制定战略，拟定规划，确定政策，组织管理，使用干部，要履行这些职责，就需要进行决策。因此，决策是领导者最基本的职能，我国各级领导干部，总的讲本质是好的，是具备基本的领导素质和才干的。但是仔细分析起来，也存在着各种不同的情况，有各种不同的问题。而缺乏决策民主化和科学化的观念和素质，则是许多干部的共同问题。”^[26]

在新的历史发展阶段，以江泽民同志为核心的党第三代领导集体非常重视决策理论与方法的研究，极大地促进了决策的民主化和科学化建设，1990年3月，《中共中央关于加强党同人民群众联系的决定》指出:要重视和加强决策研究、决策咨询机构的工作，发挥他们参谋作用，1991年6月，江泽民同志在庆祝建党70周年大会上的讲话中，提出“努力建立健全一套民主的科学的决策制度和程序，充分走群众路线，广泛听取各方面的意见，做到集思广益”。^[27]1992年10月，江泽民同志在党的十四大上又指出:“决策的科学化、民主化是实行民主集中制的重要环节，是社会主义民主政治建设的重要任务，领导机关和领导干部要认真听取群众意见，充分发挥各类专家和研究咨询机构的作用，加速建立一套民主的科学的决策制度。”^[28]1993年12月26日，江泽民同志在《在毛泽东同志诞辰一百周年纪念大会上的讲话》中再次强调：“坚持和改善党的领导，提高党的执政水平和领导水平，一个重大问题是不断巩固和加强党同人民群众的血肉联系。有了这种联系，我们的改革和建设就有了胜利之本，就有了吸取智慧和力量的最深厚源泉，就有了正确决策，减少和防止失误的可靠保证。”^[29]1996年10月，党的十四届六中全会又强调:“哲学社会科学必须坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想和邓小平建设有中国特色社会主义理论为指导，坚持理论联系实际，为党和政府决策服务，为两个文明建设服务。”^[30]“一个指导、两个服务”的方针，不仅为哲学社会科学，更为决策科学的研究指出了明确的方向。1997年在党的十五大上，江泽民同志又提出，要“逐步形成深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智的决策机制，推进决策科学化、民主化，提高决策水平和工作效率”^[31]。

2002年11月，党的十六大召开。以胡锦涛同志为总书记的党中央，继续对决策民主化、科学化问题，给予高度的重视。2004年9月19日，党的十六届四中全会审议通过《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，再次要求全党:“改革和完善决策机制，推进决策的科学化、民主化。完善重大决策的规则和程序，通过多种渠道和形式广泛集中民智，使决策真正建立在科学、民主的基础之上，对涉及经济社会发展全局的重大事项，要广泛征询意见，充分进行协商和协调；对专业性、技术性较强的重大事项，要认真进行专家论证、技术咨询、决策评估；对同群众利益密切相关的重大事项，要实行公示、听证等制度，扩大人民群众的参与度。建立决策失误责任追究制度，健全纠错改正机制。有组织地广泛联系专家学者，建立多种形式的决策咨询机制和信息支持系统。”^[32]

（三）在长期实践过程中党和政府的经济决策能力得到迅速提高

在几代中央领导集体的重视下，经过长期的具体实践，党和政府的经济决策能力得到了迅速提高，具体表现在以下几方面:

1.确立了较为完善的民主决策制度

党的十二大开始触及决策体制的改革问题。党的十二大通过了新党章，规定任何重大问题都不能由任何个人来做决定，必须经过党委民主讨论做出决定，对于中央和地方、上级和下级组织的职责权限和相互关系，对于党员个人和组织的关系，也都做了许多既体现民主又体现集中的规定。

1987年，党的十三大报告第一次提出“党的决策的民主化和科学化”问题，为此，要求“建立社会协商对话制度”，认为“建立社会协商对话制度的基本原则是‘发扬从群众中来、到群众中去’的优良传统，提高领导机关活动的开放程度，重大情况让人民知道，重大问题经人民讨论”。“对全国性的、地方性的、基层单位内部的重大问题的协商对话，应分别在国家、地方和基层三个不同的层次上展开。各级领导机关必须把它作为领导工作中的一件大事去做。要进一步发挥现有协商对话渠道的作用，注意开辟新的渠道。”

1996年，在总结各地党组织完善民主集中制经验的基础上，中共中央制定了《中国共产党地方委员会工作条例（试行）》，就地方委员会的职责、组织原则、议事原则、决策事项、决断方式、会议制度等方面分别做出了明确规定，这就使民主集中制有了更加具体的制度保障。

2001年9月，党的十五届六中全会通过《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》，提出“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”十六字方针。2002年，十六字方针正式写入新的党章。(www.xing528.com)

上述民主决策制度的确立，对社会主义经济决策起到了良好的保障作用。

譬如，对三峡工程的论证。在多年物测、设计、规划和科学研究的基础上，1983年长江水利委员会提出了三峡水库150米水位设计方案的研究报告。国家计委组织了350余名专家对这个报告进行了审查，虽然原则上同意这一报告，但对水库的水位争论较大。1984年，国务院又责成国家计委和国家科委进一步论证。1986年6月，中共中央国务院发出了《关于长江三峡工程论证工作问题的通知》，责成水利水电部组织各方面的专家，在广泛征求意见、深入研究论证的基础上，重新提出三峡工程可行性研究报告。1989年，重新编制的报告完成，1992年，兴建三峡工程的决议才被通过。

再如，对“十五”计划的制定。国家计委领导专门听取了长期从事经济工作的老同志、经济学家、两院院士、科学家、企业家对《“十五”计划思路》的意见；聘请国内著名专家学者组成了“十五”计划咨询审议会，提出建议:征求全国人大代表、政协委员、国务院有关部门和地方的意见。同时，通过三个渠道征求社会各界人士意见:（1）国家计委与《光明日报》《经济日报》等报刊合作，开辟“十五”计划征文（专栏）；（2）国家计委在其网站上开辟网页，设“十五”规划献计献策（专栏），公众可直接通过电子信箱反映意见和建议；（3）中央电视台《经济半小时》节目就“十五”期间我们最应该解决的问题，向群众和经济学家进行了问卷调查和采访。得出了最应该解决的十大经济问题；保持经济适度发展的速度；调整经济结构，发展新型产业；加强生态建设和环境保护力度推动农业产业化，增加农民收入建立社会保障；解决失业问题；推进城镇化；深化体制改革，转变政府职能；建立现代企业制度；创造有利于私营个体企业和中小企业发展的环境政策。所有这些，都为科学地制定《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》提供了有力的智力支持。

2.建立了较为完整的经济决策智囊机构

1978年中国开始改革，首先在农业农村推进，为此，许多官员和学者组成了农村问题研究小组。不久，国务院内设立了农村研究中心。这是中国改革开放以来第一个重要的智囊机构。

1985年，随着城市和工业改革的推进，国务院又组建了国家经济体制改革委员会。这是一个综合性的智囊机构，直接为中央政府各方面的改革提供思路和政策建议。该委员会下辖一个中国经济体制改革研究所。其运作方式是自己的研究人员与挑选的外部人员，组成研究小组，就特定需求进行桌面和实地研究，有些重点专案还在地方建立实验区进行长期观察。

1987年，随着对外部门的扩张，对外开放研究更加受到重视，中央政府的核心智囊机构又增加了侧重研究国际问题的机构中信国际研究所。同时，国务院内还设立了若干个研究中心，后来整合成为发展研究中心。此外，中国社会科学院和高等院校也广泛参与了多方面的政策咨询，各省区市政府基本仿效中央政府的做法，设经济研究中心，就专门需要而邀请本地或外地研究机构和高校专家参与政策研究和咨询。

1989年到20世纪90年代中期，因为改革进入新阶段，新的问题需要研究解决，借重智囊的这种情况继续了下去。中共中央还设立了财经领导小组（简称中办），作为核心的智囊兼决策机构。

20世纪90年代中期以后，高校对经济决策的影响力不断提升。如北京大学中国经济研究中心、北京大学光华管理学院、清华大学的中国国情研究中心，在宏观经济和金融研究方面具有很大的潜力。据不完全统计，我国高校现有软科学研究机构1000个，研究人员约3万人，并已取得了一些重要成果。应该说，党政干部与智囊部门的有效沟通，对于经济决策的有效性具有重要意义。一个典型的例子是:温家宝同志在2003年人大闭幕答记者问中，谈到政府政治体制改革的三大目标，第一个目标就是要建立科学民主的决策机制。而这个机制中很重要的一个组成部分就是专家咨询制度。而事实上，从2003年3月到7月的短短100天内，温家宝同志亲自主持的专家学者座谈会就达六次之多。受其影响，很多地方政府也在不断举行类似的专家咨询会。目前，许多地方政府都有“政府咨询委员会”这样的机构。一般参与者都是当地高校和科研院所的专家学者。2003年8月，深圳市政府还制定了《深圳市政府投资项目咨询专家管理办法》，规定政府投资项目必须听取专家的咨询意见与建议。

3.形成了比较有效的经济决策信息体系

近20年来，随着科学技术的飞速发展，电子计算机技术、光纤通信、卫星通信技术的进步，特别是计算机与通信技术的密切结合，使通信技术在数字化、综合化基础上向宽带化、智能化以及个人化方向发展，人们对信息的获取、传送、存储和处理能力有了一个更为自由和高效的空间。

为了在信息海洋中寻找到符合要求的决策信息，必须建立健全由相应组织机构和部门组成的信息系统。这个系统应该是有组织、有规程，互相协调的系统。这些机构可以由如下部门构成:情报部门、信息统计分析部门、档案部门、数据库部门、信息咨询部门等。情报部门的主要任务就是向决策者提供决策所需要的情报信息。信息统计分析部门的主要任务就是利用各种科学的方法，根据科学的原则，对已经搜集到的情报和现存的资料进行整理、统计和分析，并对未来的趋势做出适当的预测。档案部门的主要任务就是搜集、整理、归类、保存并提供各个机关、企事业单位和个人在社会活动中形成，并作为历史记录以备查考的文件、技术图纸、影片、录音带等。数据库部门的任务是在对原始信息进行迅速准确数据化处理后，贮存、检索、修改、运用和安全保护数据，并把数据转化为决策所需要的新信息以供利用。信息咨询部门的任务是在对信息进行分析研究的基础上，对决策进行事前谋划、论证和事后分析，为决策者提供信息咨询服务。

这方面，国内在硬件建设中已取得很大的成绩。除了各级情报部门、档案部门继续得到充实发展之外，不同层次的数据库如雨后春笋般遍地开花。其中包括隶属于各级党政部门的数据库；隶属于高校的数据库；隶属于中国科学院、中国社会科学院的数据库；隶属于军队系统的数据库。民间的数据库也开始出现。

4.公众对经济决策的参与度得到提升

民众的参与程度是衡量民主发展的标尺，要实现决策民主，人民必须能够详细地了解决策活动，这就是说，参与的前提条件在于公民拥有“知情权”并能充分行使这种权利，没有什么东西比秘密和神秘性更能损害民主，公众不了解情况，所谓的公民最大限度地参与国家事务无异于一句空话，而保证公民“知情权”得以充分行使的前提条件只能是决策公开。公开性是民主的应有之义，没有公开性而谈民主是很可笑的。

目前在我国，公众对于经济决策的参与主要通过以下两个渠道来进行：

一个是通过向党政领导建言，达到参与经济决策的目的。如2005年7月，建设部原副部长、两院院士周干崎；清华大学教授、两院院士吴良镛；北方交大教授、中国工程院院士王梦恕；以及中国工程院土木、水利与建筑工程学部的一位院士、结构学专家，联合向温家宝同志写信。他们批评部分奥运工程“崇洋奢华”，质疑这些建筑“片面营造视觉冲击”，极大地提高了工程造价，并忽略安全、实用、环保等建筑基本要义。对此，政府部门立即做出反应。27日，时任北京市市长的王岐山在中共北京市委九届七次全会上表示，北京奥组委及其他相关部门必须牢固树立“节俭办奥运”的观念。他提出三点要求：一是要尽可能利用现有体育场馆，减少重复建设；二是新建场馆标准要适度，在满足赛事需要的前提下重新调整项目规划，千方百计降低工程造价；三是新建、改建场馆要充分考虑赛后利用。^[33]

一个是通过“听证会”等新形式，达到参与经济决策的目的。“听证”一词，本是法律方面的术语，意为诉讼上应听取双方当事人意见的制度。行政法上的听证制度是指行政机关为了合理、有效地制定并实施行政行为，公开举行由全部或部分相关人员参加的听证会，以决定是否采取某个特定的行政行为。后来，随着司法听证的广泛应用和不断发展而移植到决策方面，形成了决策听证制度。决策听证又称为明辨性听证，是指在决策过程中，一方面要听取利害关系人或有关团体的意见，使法律充分反映民意，为公众提供一个公共论坛，体现民主；另一方面，听取专家学者或有关人士的意见，以弥补立法者学识、经验之不足，防止立法的偏颇与缺失。在我国，听证会制度刚刚起步，但发展很快。尤其是在相关经济决策的听证上，普通群众迸发出前所未有的热情。如2002年1月7日，原国家计委举行了《政府价格决策听证暂行办法》颁布实施以来的第一次听证会——铁路票价调整方案听证会。在33名听证代表中，有12名消费者代表，7名经营者代表，5名专家学者，4名全国人大、政协代表和5名来自相关部门的代表。原中央电视台一套节目对听证会进行了3小时的现场直播，最后，根据听证会大多数代表和社会各方面反映的意见，决定对低收入消费者（农民外出务工人员）乘坐的硬座车厢票价浮动幅度进行了较大幅度的下调，并且取消了“申请方案”中对周末客运票价浮动的意见。