中国古代统治集团的决策机制简介

马克思指出:“一切规模较大的直接社会劳动或共同劳动，都或多或少地需要指挥，以协调个人的活动，并执行生产总体的运动——不同于这一总体的独立器官的运动——所产生的各种一般职能。一个单独的提琴手是自己指挥自己，一个乐队就需要一个乐队指挥。”^[12]马克思的这段话揭示了一个基本事实:“指挥”“协调”活动，即领导决策活动，与人类历史一样久远。

在原始社会，决策体制十分简单，所有的决策活动全部由氏族首领或部落联盟会议做出，也由相同的组织来直接指挥决策的执行。

进入奴隶社会和封建社会，由于社会生产力的提高，脑体劳动的分离，社会规模和复杂程度的提高，单独的个人越来越难于完成决策。于是，各种辅助统治者审时度势的“智囊”纷纷涌现。夏商的家臣、西周的命士、战国的食客，都是一定历史条件下，对辅助决策者的特定称呼。此后，随着统一的封建王朝的建立，相应的决策体制也慢慢完善起来。

秦汉时期，政府建立“三公九卿”的决策中枢。所谓“三公”，即丞相、太尉、御史大夫，其中，丞相为百官之长，辅佐天子执掌国政；太尉为武官之长，协助皇帝处理军务，统率全国兵马；御史大夫，负责对朝廷百官的监察，并主管朝廷图书档案。“三公”之下，设有“九卿”，主要从事各项庶务。一旦国家有事，则三公九卿以御前会议的形式集议，以取上裁。

隋唐时期，政府以“三省六部”为决策中枢。所谓“三省”，即尚书省、中书省、门下省。其中，尚书省负责执行，机构庞大，下设史、户、礼、兵、刑、工六部；中书省参与决策，起草诏令；门下省掌封驳，负责审核诏令，“封”指封还书，按制度，中书省起草的诏令要送门下省审议，审议通过才能发出。门下省若认为中书省起草的诏令不妥，可以封还中书省，要求重拟。“驳”指驳回奏章，对于尚书省递上的各官奏章，门下省若发现有问题，可以驳回尚书省，所以，中书省和门下省对于政府的决策正确与否有重要的影响，故唐太宗说:“中书、门下，机要之司，擢才而居，委任实重。”^[13](www.xing528.com)

两宋，尚书、中书、门下三省长官形同虚设，朝廷权力由中书门下和枢密院掌握。中书门下号称“政府”，以“同中书门下平章事”为宰相；枢密院号称“枢府”，设枢密使，另有三司使司掌财政，长官为三司使，地位仅次于宰相和枢密使，号称“计相”，这种分化事权的做法，造成机构庞杂，互相掣肘，给政府决策带来很大的麻烦。宋仁宗时，范镇即指出:“今中书主民，枢密院主兵，三司主财，各不相知。故财已匮而枢密院益兵不已；民已困而三司取财不已。中书视民之困，而不知使枢密减兵、三司宽财者，制国用之职不在中书也。”^[14]明初，朱元璋为进一步加强中央集权，废除了丞相的职务，直接管理六部。据说，废相后的十几天里，朱元障平均每天要处理四百余件公务，实在穷于应付。因此，不久便开设殿阁大学士，以备顾问。到成祖时，正式形成内阁，作为政府的中枢决策机构。当然，明代的“内阁”与现代意义上的内阁，全然不同，参加“内阁”的阁员，多数只是正五品，级别很低，他们日常的工作不过是替皇帝“票拟”起草诏令、指示等，然后由皇帝最终裁决。

清代早期，内阁被确定为最高政务机关，但基本上只是例行公事。真正的中枢决策机关是“议政王大臣会议”，又称“国议”。“国议”是满洲八旗共治的遗风，由王公贵族组成。但是，随着皇权的扩张，其重要性日益降低。雍正初，正式以军机处作为中枢决策机关。此后，凡有关军国机密诏令，均由军机处拟就，经皇帝裁定后直接密封发出，不再经过内阁，称为“廷寄”；而内外各官重要章奏也绕过内阁，由军机处审定直送皇帝。

综上所述，从秦汉到明清，决策权力总的趋势是越来越集中到皇帝手里。当开明君主执政时，确实也出台了不少好的决策（包括经济决策），如西汉文帝、景帝实施“休养生息”政策；隋文帝推行“租庸调”制；雍正帝规定“火耗归公”。但它们总体上都属于经验决策，其他更多的是专制决策、随意决策。