参政领导决策的现状的分析介绍

（一）选题缘起

领导决策是领导者最基本的职能，它贯穿并影响着领导活动的全过程，正确的领导决策就是要在科学理论、原则的指导下健全领导决策体制、遵循决策的科学程序、运用科学的民主的方法，利用现代科学技术手段，重视和发挥领导者的主导、能动作用，充分发挥咨询和辅助决策部门的智能作用，实现领导决策的民主化与科学化。

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党的十二大提出:有关政府工作和经济工作的重大问题仍然必须由党做出决策。所以，我们讲领导决策，实际上很大程度讲的是党政干部的决策。而经济决策，又是党政干部决策中的一个非常专业化、技术性的组成部分，决策正确可以取得事半功倍的效果，决策失误则可能造成难以挽回的损失。

首先，必须认清决策是领导过程的核心。领导的职能是多方面的，而在领导者诸多的职能中，决策的职能处于首要和核心地位。这是因为，领导者其他职能的行使，都要围绕着决策目标的实现。不制定决策，其他职能的行使就失去了目标和方向。一切领导活动，都必须首先解决打算干什么、怎么干和怎样组织干的问题。而决策一旦制定出来，一切领导活动都要围绕决策的实施而展开。从一定意义上说，领导过程就是一个不断做出决策和实施决策的过程。决策决定并制约着领导过程的一切活动，决定并制约着整个领导过程的最主要的内容、组织和方法。

对此，毛泽东同志指出:“领导者的责任，归结起来，主要是出主意、用干部两件事。一切计划、决议、命令、指示等等，都属于‘出主意’一类。”^[1]毛泽东同志这里讲的“出主意”，主要讲的就是做决策，“计划、决议、命令、指示”都是决策的具体形式。刘少奇同志指出:“领导者与领导机关的职责，就是要实行正确的领导，就是要正确地了解情况，正确地抓住中心，提出任务，决定问题。”^[2]邓小平同志指出:“党的领导机关除了掌握方针政策和决定重要干部的使用以外，要腾出主要的时间和精力来做思想政治工作，做人的工作，做群众工作。”^[3]既要制定政策，又要抓好落实，这是领导工作的基本内容。万里同志也指出：“领导的职责在于制定战略，拟定规划，确定政策，组织管理，使用干部，要履行这些职责，就需要进行决策。因此，决策是领导者最基本的职能。”^[4]在领导活动中，无时不需要领导做决定、发指示，离开决策就谈不上领导。

其次，决策一定要科学化、民主化。所谓科学决策，就是在科学理论和知识的指导下，经过科学的方法所做的有客观依据的、经过优选的并符合实际情况的决策。而要实现决策的科学化，势必离不开决策的民主化，没有民主化就没有科学化，这是我们多年的实践所证明了的。

早在1980年，陈云同志就指出:“一切引进项目，都必须有专家参加，必须是领导干部和专家共同商量。”“任何一个项目，必须集体商量，不能由一个人说了算。这必须是一项规定。从公社起直到中央常委，一律照此办理。” ^[5]由于全党的高度重视，自党的十一届三中全会以来，各级党政领导都在如何实现科学决策的问题上下了不少功夫。尤其是党的十四大确定我国建立社会主义市场经济体制以后，客观上要求各级党政干部从根本上转变工作方式，不断提高决策水平，从而逐步增强了驾驭市场经济的能力。

但是，我们也要看到，决策，尤其是经济决策，是一个复杂的系统。各级党政干部在制定与实施的过程中，稍有不慎，就可能造成严重的后果。我作为地方建行的负责人，对这个问题深有体会。特别是近十年以来，有三次与经济决策失误有关的事件，给我留下了深刻印象。

第一次是2001年6月沪深股市的暴跌，虽然造成暴跌的原因是多方面的，但国有股减持方案的决策是必然起了诱发和加速作用的，由于决策失当，国有股减持只收回了几十亿元的资金，但股市暴跌却使1.8万亿元的市值被蒸发了，如果按2001年10月底的股本结构来计算，那么流通股损失的市值大致为6200多亿元，非流通股损失的市值大致为1.18万亿元，其中，国家股的市值损失大致为8300多亿元，法人股的市值损失大致为3300多亿元。由于法人股的绝大部分都具有国有性质，因而在这轮股市暴跌中，国有资产的市值损失实际上已大大超过1万亿元。为了阻止股市继续暴跌，中国证监会不得不暂停了国有股减持方案的实施。有人把这种结果概括为全盘皆输:决策者损失的是权威，持股者损失的是金钱，市场损失的是机制，社会损失的是信誉。^[6]

第二次是2003年以来，全国大范围的“电荒”。全国已经有21个省区市采取拉闸限电的措施来保证基本电力供应。“八五”时期，国家对于电力基建的投资占整个基建投资的12%，“九五”时期下降到8%，2001年是在7%以下，2003年1—10月是8.1%，电力基建的投资增长严重滞后。当时的考虑是电力过剩，1999年有关部门甚至做出“三年不上大的电力项目”的决定。电力的建设周期为3到4年，1999年以后国民经济在持续快速地发展，而电力建设没有跟上，所以从2002年开始就有所反映，开始有地区缺电，2003年得到比较彻底的反映。^[7]

第三次是世界银行在报告中指出，“七五”到“九五”期间，中国投资决策失误率高达30%左右，资金浪费及经济损失在4000～5000亿元。按照全社会投资决策成功率70%计，每年因决策失误而造成的损失在1200亿元，20年来，损失在24000亿元，仅仅是石油和化工行业近20年来（1979—1999年）因决策失误造成的损失，就不低于800亿元。

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2004年仲春，全国范围内又将拉响“电荒”的警报。想到去年将单位分发的所有棒冰票都送了人，想到去年夏夜大型超市中拥挤的纳凉市民，想到去年政府号召节电，以致同事们在办公室挥汗如雨，我与王侃老师商量，决定从“如何提高党政干部经济决策能力”入手，运用学习所得的知识，写一篇相关的学术论文。

（二）研究现状和常见文献

决策学或称政策科学是第二次世界大战后首先在美国兴起的一个跨学科、综合性的新研究领域，它的出现被称为当代西方社会科学发展过程中的一次“科学革命”（德洛尔、里夫林语），当代西方政治学的一次“最重大的突破”（冯贝米语），以及“当代公共行政学的最重要的发展”（罗迪语）。^[8]

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从20世纪40年代末、50年代初开始，一些美国学者致力于一个以人类社会的基本问题尤其是公共政策问题为对象的新学科的研究，开创了社会科学中的政策研究方向。到了60年代末、70年代初，这种新的研究方向迅速发展并体制化，形成了一个相对独立的决策学领域。70年代以后，决策学的进展以及它对各国政府的政策制定和社会发展所产生的积极影响，使它成为各国学界和政界共同关注的学科，也成为当代社会科学中的一个重要的、富有成果和充满活力的新研究领域。

20世纪70年代末、80年代初，西方决策学开始引起我国学术界的注意，一些学者和政策研究者开始进行这一领域的介绍、引进和研究工作。1986年，万里同志在全国软科学工作座谈会上做了《决策民主化科学化是政治体制改革的一个重要课题》的报告，明确提出“政策研究”这一重大课题，促使我国的决策学研究逐步走上正轨。经过将近20年的探索，我国的决策学研究从无到有并逐步成长，一批国家或省级研究项目相继完成，大量的专著、译著和论文问世。这些成果一般有以下几类：

西方政策科学理论译著:S.S.那格尔主编《政策研究百科全书》，北京科学技术文献出版社1990年版；查尔斯·E.林德布洛姆著《政策制定过程》，华夏出版社1988年版；叶海卡·德洛尔著《逆境中的政策制定》，上海远东出版社1996年版；等等。

中国学者对政策科学理论的研究专著:李忠尚著《现代决策论》，中国青年出版社1995年版；宋维军著《领导决策学》，天津科技翻译出版公司1992年版；姜圣阶著《决策学基础》（上、下），中国社会科学出版社1986年版；潘宗白著《领导决策精论》，中共中央党校出版社1999年版；黄强主编《领导科学》，高等教育出版社1992年版；黄孟藩著《现代决策学》，渐江教育出版社1998年版；孙光著《现代政策科学》，浙江教育出版社1998年版；等等。

中国学者对具体决策案例的分析报告:浙江省委党校理论研究所编《领导决策实例分析》，浙江人民出版社1988年版；郑怀义主编《决策实例研究》，华夏出版社1998年版；魏同悟主编《领导活动案例评点·决策卷》，广西人民出版社1998年版；孟艾芳著《新编党政领导案例》，党建读物出版社1998年版；等等。

中国学者对历代领导人决策思想的总结:肖浩辉著《毛泽东决策思想研究》，湖南人民出版社1999年版；周发源著《邓小平决策思想研究》，湖南人民出版社1999年版；戴材源著《江泽民决策思想研究》，湖南人民出版社1999年版；等等。

（三）相关学术概念的界定(www.xing528.com)

1.什么是决策

决策是指人们为了达到或实现一定目标，在占有信息和经验的基础上，根据客观条件，借助一定方法，从提出的若干个备选行动方案中，选择一个满意而科学的方案所进行的分析、判断和抉择的过程，它包括发现问题、选择目标、收集信息、制订方案、评估选择方案，做出决断、组织实施、掌握信息反馈等活动，一般说来，决策具有以下几个特点：

第一，目的性。决策是人类的一种有目的的思维活动，它服务于执行活动，又以执行活动的要求为出发点和推动力。

第二，创造性。决策是为了解决现实生活中存在的问题，实现开拓进取的愿望。所以从这个层面上讲，它又是一种创造性思维活动。

第三，系统性。从决策的过程看，决策包括信息的输入、处理、输出和反馈四个基本过程。决策过程的实质是系统的逻辑分析与综合判断过程，是发现问题、提出问题、分析问题的过程。

第四，预测性。决策是在事物发生之前的一种预先分析和决断，因而必然具有预测性的特点。从程序上说，预测是决策的前提，预测的结论是否正确直接关系到决策是否科学。

第五，选优性。选优就是从各种可行方案中选择一个满意的方案，这是决策程序中最为关键的环节。决策在于选择，在选择中追求优化，没有选择就没有决策。

第六，实践性。决策的最终目的在于执行和实施。即使最科学的决策，如果不行动，也是毫无意义的。同时，实践将对决策的科学性做出全面的检验。^[9]

2.什么是领导决策

领导决策是指领导者所进行的决策，它是指在领导者的具体组织和指挥下，借助于专家智囊机构的力量，依据事物发展的客观规律，运用现代科学技术方法和手段，充分分析论证，确定行动目标，选择行动方案并加以实施的全过程。领导决策同其他决策一样，不仅仅指做出决定的关键步骤，而且是一个过程。^[10]

领导决策作为一种特殊的决策，具有自己特殊的性质和特点。

（1）领导决策具有政治性和人民性，它多以国家和集体的名义，代表国家、集体和人民的利益，体现的是国家、集体和人民的意志。（2）领导决策具有民主性与合法性，领导决策的制定和实施必须坚持走群众路线，并以法律的方式制定出来，任何偏离法律的领导决策都是无效决策。（3）领导决策具有制定的权威性与执行的强制性。（4）领导决策具有内容的广泛性和层次的宏观性。（5）领导决策具有对信息的依赖性和对时空的协调性。^[11]

由于领导决策多为宏观决策，所以领导决策是否合理、正确、及时，关系到全局的方向、方针和整个部署，关系到社会主义建设的成败。

3.什么是经济决策

所谓经济决策，就是社会领导集团或群体引导、组织、规范人们进行经济建设、提高生活水平的能动性活动，本质上属于思想、意志、判断一类的社会意识范畴，是人们由认识世界过渡到改造世界的“中介”，是一个由实践而认知并理性地指导实践的人类创造性活动的最活跃的阶段。

我国是处于社会主义初级阶段的大国，人口多，底子薄。因此，我国的经济决策，也具有鲜明特色。

第一，我国的经济决策(决策目标、决策原则、决策体系)具有高度统一性。这是因为我国的国民经济是在党和国家集中统一领导下的社会主义市场经济。各种经济方针、政策、原则、战略目标、战略重点、战略步骤和国家计划等，都是由党和国家统一制定的。

第二，我国的经济决策对象非常复杂。这是因为我国地域辽阔，经济发展很不平衡，各个经济部门、地区、企业，都需因地制宜做出不同的决策。

第三，我国的经济决策具有决策方法的多样性，在长期的经济实践中，我们党根据自身的实际情况，创造出了许多具有我国特色的经济决策方法，并把这些方法有效地运用到各种决策中去，主要有以定性分析为主的方法、典型实验的方法，等等。

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第四，我国的经济决策具有严格的要求限制，一方面表现在对决策工作本身所坚持的原则、方向、目的、要求、监督、审查等有严格的统一规定与领导。另一方面，表现在对决策的结果要求质量高、效果好。

4.什么是领导的经济决策能力

所谓领导的经济决策能力，就是党政领导在经济决策过程中，必须具备的综合分析能力、逻辑判断能力、创新能力、管理能力、直觉能力、战略眼光、常识、远见、勇气等综合素质。