回顾政治援助的效力：历史探究

在我们生活的世界里，所谓的“富国”每年在援助低收入国家上都会花费几十亿美元，而在传统看法中（并且我相信这是正确的）所谓的发展中国家接受的最小国际投资额是17000亿美元，几十亿美元无异于一毛之于九牛。这些各种各样的发展资金，包括官方发展援助项目（比如由政府支付的政府开发援助）、公共和私人借贷、由其他机构与非政府组织运营的项目、由流动工人的汇款与非经济合作与发展组织国家——这些国家还有专门的发展援助委员会——资助的援助计划支付的款项。尽管这些援助金额的总量只占全球经济产量的2.5%（2012年全球生产总值约为69万亿美元），但无论如何计量，这都是一个庞大的产业。

随着“二战”后布雷顿森林会议的召开与国际复兴开发银行为重建欧洲做出努力，国际援助体系在第二次世界大战的废墟中诞生了。如今国际复兴开发银行已经加入了世界银行集团与国际货币基金组织（IMF）。欧洲复兴计划——通常所说的马歇尔计划，建立于1948年，正式运营到1952年，引领了经济合作署——美国国际开发署（USAID）的前身的建立。1942年，哈里·杜鲁门（Harry Truman）总统发表了祝贺经济合作署成立的演讲，这一演讲标志着历史上“发展时代”的开端，并且也通过经济、军事（几个月后，这一方面的合作因北大西洋公约组织的诞生而被终止）合作重申了美国对联合国以及对重建欧洲的承诺。杜鲁门还提到了“第四点”：

第四，为了落后地区的发展与进步，我们必须着手一项大胆的新项目以促进科技、工业进步……这些地区的经济生活原始且僵化……有史以来第一次，人类得以利用知识与技术来减轻这些人的痛苦。

杜鲁门和他的顾问们都是新政的忠实信徒，他们也目睹了国内生产总值核算的发明不仅仅使美国赢得了冷战，也创造了举世无双的大众消费社会。对于他们，发展是经济技术的成果，这也是为什么杜鲁门在其演讲中平铺直叙地表示，此类为援助不发达地区做出的努力不仅会转化为资金，也会主要转化为科技援助。他解释道：“我们只能负担有限的用于援助他人的物质资源，但我们无法计量的科技知识却是持续增长、用之不竭的。”从演讲的几个段落中，我们能发现杜鲁门的第四点联系着发展模式的实质：将经济知识与市场基础上的治理方法从“发达”国家输送到“发展中”国家。这一观点不仅深刻地影响着我们对于“发达”的理解——将非市场形式的经济体视为落后，也将对发展的追求仅仅局限于是一门技术：将关键经济原则（以市场为基础的原则）与机构移调至发展中国家。

根据杜鲁门演讲的第四点，联合国大会通过了“技术援助扩大方案（Expanded Programme of Technical Assistance）”，这一方案旨在将科技专家输送至发展中国家为管理人员提供培训，并且在后来发展成为联合国开发计划署（UNDP）。1951年，联合国发布了名为《欠发达国家经济发展应采取的措施》的报告（也叫《刘易斯报告》），该报告建议建立国际金融公司（International Finance Corporation），旨在为股票市场投资以及向私人企业借贷，这一公司于1956年由世界银行建立。在20世纪50年代早期，美国建立了国家发展援助体系，这一体系的建立得益于《共同安全法案》，该法案旨在为亚洲对象国家提供科技援助，正如其名称所表达的，它主要是为了筑起一堵安全的高墙，以抵抗远东地区共产主义的传播。

毫不意外，第一批接受美国援助的国家与地区包括韩国（以对抗朝鲜）、中国台湾（以对抗中国大陆）、伊朗（以控制欧洲）以及巴基斯坦（以对抗印度与中国）。1957年，后来的欧洲共同体也采取了相似的方法，通过建立欧洲发展基金来支持全球尤其是非洲曾经是欧洲殖民地的地区发展。这一时期，国际援助体系与冷战安全格局完全结合，并被用作杠杆以支持援助国的外交政策议程，尤其是对亚非拉的一些国家。

20世纪60年代，援助体系在制度上与财政上都变得更加复杂。1958年，世界基督教联合会向联合国大会会员国提交提案，第一次提出了发展援助与国内生产总值之间的最小比率：起初的目标比率是1%，但在后来的几十年内，该目标经修订会下降至0.7%。1960年，后来的欧洲经济合作组织（OEEC）发展成为了经济合作与发展组织（OECD），主要援助国也组成了开发援助集团（DAG，如今叫DAC），早期为欧洲国家（比利时、法国、德国、意大利、葡萄牙与英国）、北美国家（加拿大与美国）以及日本提供咨询。20世纪70年代，兴起的多边援助成为双边合作的补充形式，加上布雷顿森林体系的持续支持，国际发展援助已经从模糊的扶贫过渡为经济发展援助——这也被视作社会发展的最佳路径。援助政策与世界银行、国际货币基金组织促进低收入国家（自由）市场改革的多边贷款方案交织在一起。

吉尔伯特·李斯特在他的书中详尽地阐述了发展如何从一项“西方的创举成为全球信仰”，经济改革主义理论深刻影响了这一阶段的发展政策，尤其是沃尔特·罗斯托（Walt Rostow）的《经济成长的阶段》，该书成为解放“落后”国家的经典蓝图，因为书中的观点与美国强调的市场至上原则以及社会科技的发展方法相契合。罗斯托发现了五个经济发展的成长阶段：传统社会阶段、为经济起飞创造先行条件的阶段、经济起飞阶段、向成熟前进阶段以及高额大众消费阶段。罗斯托意图表达这样一个观点：经济发展轨迹类似于飞机的飞行轨迹，只有市场呈现最佳态势时，飞机才有可能起飞，社会发展就如同飞机沿着跑道加速，最后直冲云霄。在他的书中，罗斯托歌颂了“复利的强大之处”，这一现象使增长成为经济稳定的前提，尤其在财富基于信用之上的当今世界。在这一理论下，增长几乎被一种神圣的力量所维持着，这种力量确保“高额的大众消费变得普适”。罗斯托多此一举地开脱道：“这种对经济增长阶段的划分是一种主观、有局限性的看待现代史的方式，但在相对意义上，这一方式又是正确的。”罗斯托将自己的模式变成了法律般的权威。(www.xing528.com)

这些年来，由于经济增长可以通过扩大原材料（如地下资源的煤与化石燃料）范围迅速得以实现，所以一些发展中国家很大程度上已经转变为出口导向型经济，并且这些国家（通常是集权国家）往往通过贷款来实行社会经济结构调整。尽管在20世纪80年代借贷国都未履行偿还贷款的义务，但越来越多的资金还是被借给了这些国家以弱化其民族工业和自由贸易的作用。随着冷战的结束，以往一贯对借贷国的民主责任制睁一只眼闭一只眼的政策也逐渐消弭，援助行业开始关注（或者说是纸上谈兵）更加“温和”的话题，比如人权、腐败和公民社会。虽然援助国的议程重点仍停留在发展上，但与良好的国家治理有关的因素也变得重要起来。援助行业再度转变其导向，却鲜有成功的例子，绝大多数尤其是非洲的发展中国家，似乎都受困于动荡与政治经济危机交加的恶性循环，同时地方性与其他形式的贫困问题仍旧猖獗。

在这一背景下，对于援助效力的争论开始在20世纪90年代后期出现。捐助机构、援助机构和私人基金会开始争相合作，援助对象国则力图证明援助的有效性以获得更多援助。2000年，联合国发布了“千年发展目标”，即八项于2015年实现的目标，其中具体包括：减轻极度贫困现象，将日生活费用少于1.25美元的人口减少一半、将儿童死亡率减少三分之二、将分娩死亡率减少四分之三，以及建立全球发展伙伴关系等。在国际政治中，“千年发展目标”成为促进发展的开创性转折点，毫无疑问，这些目标巩固了数据在发展事业中的权威性，它们之所以获得广泛关注是因为其可测性与在目标数据上体现出的下降。但与此同时，联合国内部却哀声一片，他们认为“千年发展目标”严重脱离实际，并且，由于这些目标的数据结构，它们在发展问题上具有“一刀切”的弊端：错误引导援助的分配政策与“将一半以上的国家划入‘不合格’的分类中——因此最后削弱了政治家与大众对全球发展的支持”。联合国开发计划署被委托执行“千年发展目标”计划，并在其内部建立了新部门以实施基于成果的援助政策管理。而各级考核指标激增，经常削弱联合国开发计划署以往对能力发展的关注，而能力发展是一个培养技能、培育机构、建立关系的循序渐进的过程。许多人认为，对数据的关注尽管与联合国开发计划署的新重点——信用评级（见第二章）相契合，却代表了“该机构内部在倡导援助达到定性成果与通过定量成果实现援助效果的‘简化可测量’的分歧”。

“千年发展目标”也再次号召国际捐赠者给予对象国更多援助，而且重申0.7%的GDP目标（然而在2013年，只有五个国家——挪威、瑞典、丹麦、卢森堡与荷兰实现了这一目标）。2002年，国际发展融资会议于墨西哥蒙特雷召开，人们对援助效力提出了越来越迫切的要求。“伙伴关系”一词替代了传统的“关系”，并且，在2005年，援助组织签署了《巴黎有效援助宣言》（the Paris Declaration on Aid Effectiveness），敦促捐助者关注可测量的结果和切实的成果。

随着人们重新定义援助系统，关于援助效力的争论也蔓延到了学术界，触发了发展合作行业拥护者与反对者之间火热的争论。世界银行的前经济学家威廉·伊斯特利（William Easterly）——一位自称先驱的援助业批评者表示援助的问题在于其本身。在他2006年出版的《增长的古怪需求：经济学家们在热带的冒险与不幸》一书中，伊斯特利回顾了几十年来的发展项目并总结道，援助行业已经使国民生产总值较低的国家产生了寄生虫情结，并且这一现象由于援助者的“仁慈”再度恶化，援助资源统统落入了腐败政府的囊中。作为自由市场坚定的信奉者，伊斯特利坚持认为，援助行为本身的性质忽略了人们对于经济刺激因素的反应，由于源源不断涌入的发展资金，政府便不会认真思考如何促进系统的改革，市场化被延迟、真正的竞争（政治和经济两种层面上的）被扼杀。对于伊斯特利，援助只是一个“诱饵”而绝非强迫对象国家支持长期、深层次经济改革的“棍棒”，而且，取消对象国债务的风潮已经导致了道德危机。伊斯特利认为，援助行业是建立在糟糕的经济考量之上的，并且人们没有认识到，只有释放真正的市场动力、奖励良好表现以及鼓励竞争，才能够实现真正的发展成果。2007年，伊斯特利在《白人的负担：为什么西方的援助导致了如此多的损失且鲜有成效》一书中再次提出了他的批评。

高盛前经济学家、畅销作家戴妙玉（Dambisa Moyo）提出了一个相似的观点：“因为鼓励腐败、滋养依赖性、助长通货膨胀、制造债务负担以及剥夺非洲人民的公民权利（举例来说），基于援助的战略造成的损失远多于益处。”她认为马歇尔计划一类的干预措施在欧洲的“重建中发挥了重要作用”，然而，她评论道，“这样的干预措施与今天在全球实施的援助之间关键（却常常被忽略）的差别在于，前者是短期、高效、有限的，而后者却是看上去永无止境的承诺。”戴妙玉认可伊斯特利的观点，坚定地认为此类无限期的系统没有向政府提供“任何刺激因素使其寻求其他更好的为发展融资的方式”。与她看法相同的还有英国经济学家保罗·科利尔（Paul Collier），他指出援助的收益在逐渐下降，因此（根据0.7%的目标显示）越来越多投向对象国的资金也难以增值。科利尔引用的一系列例子显示，在全部投向对象国的资金中，只有一小部分（约为1%～2%）实际上达到了预设的目标。

更多的乐观主义评论家则驳斥对援助如此消极的观点。2005年，哥伦比亚大学地球研究所主任杰弗里·萨克斯（Jeffrey Sachs）对发展援助发表了著名的“维护”言论，在《贫困的终结：我们这个时代的经济可能性》一书中，他论述道：“援助是非常重要的，如果利用得当，则能够实现长期可持续的成果。”萨克斯陷入了一场与伊斯特利和戴妙玉的私人口角，他谴责他们“兜售简单的自由市场与自救主义的混合配方”、都是援助行业的既得利益者（伊斯特利曾供职于世界银行，而戴妙玉也得益于为非裔年轻人提供的奖学金才能够在哈佛学习——该奖学金由援助行业提供），并且，他强调：“现实生活中，我们总会在某些时刻、不计其数的方面需要帮助，更重要的是我们应该考虑到，对于穷困的人来说，他们一旦失去了帮助，面临的则是生与死的后果。”

尽管援助效力争论的双方之间存在差异与既得利益（例如伊斯特利供职于世界银行期间曾涉足加纳的结构性调整项目，而萨克斯也曾为发展组织、大型慈善机构与国际慈善组织提供咨询服务），但他们都在同一点上达成了共识：援助行业需要基于数据的精密方法，因为数据能够提供有意义的总结并辨别有效方法。对于大多数争论者而言，这个行业只有通过精密的测量方法来优化资金分配，才能够实现长期发展成果。如果不厘清这一点，那么批评和褒奖则无法摆脱道听途说与个人偏好。