扩张性规划与收缩式规划的对比分析

基于衰退型城市的“收缩式规划”在规划编制理论、技术方法和规划实施等方面与基于增长型的“扩张式规划”存在本质的不同。

1.规划理论基础差异

自全球工业化进程以来，人们目睹了工业化国家城市人口的稳步增长和经济的长期繁荣，对经济增长过程的研究已经成为分析的固定范式，长期占据主导地位，成为所有经济发展研究的前提和假设。在城市规划领域尤其如此，每一个概念、理论以及实践都以持续甚至永久的增长模式为特征，自动和主动忽略了隐藏在背后的收缩趋势，基于城市衰退的收缩式规划理论严重不足，缺乏两个方面的解释力量：一是城市内部分异的解释。聚集经济理论被作为城市产生发展的核心动力，规模效益可以作为解释城市聚集的原因，门槛理论可以解释城市的跨越发展，成本理论可以解释企业自发向城市边缘区转移的内在动因，这些并不能科学地解释城市拥挤、环境恶化、生存质量差、地价飞涨在许多城市都出现，为什么城市会破产。二是城市外部竞争的解释。中心地理论用于解释区域城市服务格局的形成，城市空间理论认为不同区域之间资金、技术、人口等相互传输有利于加强区域的联系并拓展城市发展的空间，但前提条件是城市间存在互补性，均衡发展理论是计划经济条件下的制度选择，以援助的形式体现，市场积极条件下的施用手段难见成功的案例，对抗竞争的力量微弱，而且这些理论都是以城市增长为潜在假设。由此可见，增长理论在应对城市收缩问题上仅仅表现为有限的解释力，因此政策制定者和城市规划者面对人口流失和社会变革时，以此为基础的规划工具应随之改变。

2.规划理念技术差异

传统的“扩张式规划”基于GDP、城市人口规模和用地规模“量”的增加，而在空间结构上倾向于城市空间的尺度外延，采取“组团式布局”和“功能分区”等城市空间布局形式，导致了较多城市问题，如提高了机动成本，给城市交通带来压力，出现了诸如“卧城”“空城”“鬼城”等现象。“收缩式规划”的表征是城市空间规模的收缩调整，核心是城市功能的重塑、城市质量的提高和居民生活环境质量的改善，规划技术更注重盘活存量、优化调整和集约利用城市土地，侧重绿地系统的再造和保护、改造利用废弃空间、提升生产生活环境和优化产业空间，构建适合城市当前经济社会承载力的城市发展空间和功能布局，因此其规划更符合“精明增长”“新城市主义”“以人为本”和“可持续发展”的理念（见表5）。

表5　扩张式规划与收缩式规划理念技术差异

基于上述差异，在规划前期的调查方面，“扩张式规划”更倾向于研究规划用地的自然承载力以及开发决策是否符合市场需求和体现决策权威的要求，由于未来入驻抽象人的不确定性导致对具体人的因素关注较少，出于增加用地指标、获得利益的驱使，规划对人口指标的关注多数情况下成为一种“数字游戏”。而“收缩式规划”面对的是具体人，是实实在在生活在应改善空间上的个体，因此必须以全面的社会调研和社会分析为基础，以实际居住人口规模、结构、需求和土地权属、文化历史本底等为依据调整城市空间布局，更注重“社会规划”的角色扮演，将提升城市社会生活环境和质量、实现社会公正与构建和谐社会作为城市规划的终极目标。具体而言，“收缩式规划”以回归理性的态度从根本上分析人口变动的内因和外部承载力的要求，进而预测未来人口变化趋势，确定未来城市空间规模，注重满足规划所触及的服务群体的需求，考虑服务群体属性和需求的差异提升公共服务的质量，促进社区发展的融合性、公共绿地方便适用性和医疗、教育、休闲设施的可达性。“收缩式规划”还注重扩大规划服务的内容，不仅包括休闲场所、公共空间的配置，更包括城市犯罪的预防和城市生态环境安全等内容。[14]

3.规划实施差异(www.xing528.com)

“收缩式规划”实施需要城市功能内移（见图2），因此实施过程与“扩张式规划”实施的主体特征、实施条件、实施资金、实施方法、制度构建、实施路径存在较大的差异（见表6）主要体现以下特征。

图2　城市衰退研究的空间范围示意图

表6　扩张式规划与收缩式规划的实施差异

（1）收缩式规划实施难度更大

在城市边界不断外延的“扩张式规划”中，出于减少交易成本的角度，扩张涉及的土地多是耕地或荒地，对新增产业空间和居住空间直接实现再造，因此对规划空间上的钳制条件很少，一般仅涉及少量原有居民的拆迁转移和安置住房的提前建成等。规划实施的基础是农地征收增值，利益相关者的一方是失地农民，其利益诉求相对单一和弱势。同时，由于土地极差效应的显现，城市近郊农村土地增值迅速，政府和开发商有足够的资金和动力给予农民土地较高的征收补偿，从而可以实现农民、政府、开发商的利益均衡。因此，这种“单向利益诉求”就使得征收过程的制度构建相对容易，建设过程的财务平衡相对简单，这也是“扩张式规划”易于实施的原因之一。“收缩式规划”规划的利益相关者是国有土地上的原有居民和产业实体，规模总量巨大、关系网络极其复杂、发展诉求多样。以提升城市品质为主要规划目的、实现公共利益和城市的可持续发展的规划实施还面临因被拆迁或腾挪的地块往往由于人口规模降低和产业衰退而导致的土地贬值困境，导致公共利益和个体利益的矛盾更为突出。这一背景下，首先，因长期以来的经济增长依靠投资和出口拉动，金融危机后出口拉动效应明显减弱，经济增长依靠政府的投资拉动，投资机制的配给制加剧了地方政府的财政压力。主动激励与被动绑架的双重作用背景下的土地财政路径依赖，目前还不能提供一种成功可靠的土地财政替代方案。其次，地方城市政府承担社会转型的制度成本，在目前政绩考核和升迁压力下，保增长的行为跟进会使得地方政府没有多少腾挪空间。最后，开发商因无法在满足高额的拆迁补偿的城市更新中获益而退避三舍。

（2）收缩式规划实施系统性更强

“收缩式规划”是在原有经济社会空间上进行改造，涉及原有居民和产业的转移，而转移的前置条件是有适宜的转移空间以及合理的补偿机制和拆迁的顺利进行，如在拆迁荒废的工厂、衰败的棚户区时，为履行上述“社会和谐，以人为本”的规划理念，需实施“先建后拆”的模式，提前规划和建设安置房，并通过公共参与的方式制定并给予国有土地上的不同类型的业主的合理补偿，这又需要有足够的腾挪建设空间以及拆除、补偿的资金支持和制度保障，因此，“收缩式规划”在实施层面需要更完善的系统性政策、系统性的过程管理、高度的公众参与性、强劲的资金支持保障性等。与传统“扩张式规划”相比，收缩式规划的核心要求是需要有政策制度的“路径规划”来确保规划实施的可行性和可靠性，需要政府权衡“多元利益诉求”而设计复杂的政策保障系统，而这恰恰是我国政府部门间合作最薄弱的环节。