国家级新区的外在运行机制：界定与转型

基于尺度重构理论的相关视角，本文认为国家级新区的外在运行机制包括新区设立和功能定位的界定两部分。国家级新区的设立主要通过行政区划调整的方式实现，这个过程可被视为区划边界的重构。而功能定位的界定关乎国家级新区设立之初作为政策特区的性质与任务。在国家级新区设立过程中，相较于一般的区域组织架构，其功能定位的界定更多地表现为新区性质和新区行政主体关系的重构。

1.区划边界的重构

行政区划的调整通常作为国家级新区设立的主要的手段，是国家级新区打破刚性区划限制、实现高效运行的首要环节。从新区缘起动上分析，国家级新区的设立可分为以下两种：第一种是以上海浦东新区、天津滨海新区为代表的自发驱动型，第二种是以重庆两江新区及后发国家级新区为代表的国家帮扶型。自发驱动型的国家级新区通常具有较强的经济实力、区域经济整合程度较高，其新区的设立动因主要源于自身经济力量的整合作用。而在区划边界重构方面，国家级新区区域边界的确定过程实际上与区域经济整合进程相一致。伴随着相关地域经济活动日趋活跃，区域主体不断整合吸纳周边区域，并最终以经济要素为主要动因推动国家级新区的成立，从而实现行政区划的调整和区划边界的重构。

以天津滨海新区为例。缘起的历史上限可以追溯至天津经济技术开发区的成立，其区划调整的相关历程可分为以下三个阶段。一是点状嵌入阶段（1984—1993年）。天津市政府在先后划定成立了天津经济技术开发区（1984）、天津保税区（1991）、塘沽海洋高新技术开发区等，标志着天津域内功能单一的经济园区布局的初步完成。从园区性质上分析，上述这些经济园区仅仅是在原有行政区划的基础上通过“画点、嵌入”的方式设立的，本质上基于原有行政区划而设置的经济政策特区，尚未对原有的区划设置产生系统性影响。二是集连成片阶段（1994—2005年）。1994年，为增强区域经济实力，天津市政府决定以现有的开发区、保税区、高新区等经济园区为基础，同时整合天津港、塘沽区、汉沽区和大港区等相关资源，组建天津滨海新区。尽管此时的滨海新区尚未上升为国家级新区，但是通过经济园区的整合，各经济园区之间在一定程度上打破了各自为战的孤立状态，从地域上实现了“集连成片”，从而促进了经济联系上的“抱团取暖”。三是功能导向阶段（2007年至今）。2006年5月，天津滨海新区正式上升为国家级新区。2009年，塘沽、汉沽、大港三区的行政区划被撤销，并在原有的区划基础之上组建新的滨海新区行政区。为满足本区域的经济力量整合各类资源的诉求，新行政区基于不同功能区的功能定位，将全域分为7大大功能区，实现了区划标准由“地域导向”向“功能导向”的转变。

而国家帮扶型的新区经济整合力度较低，尚未成为推动国家级新区设立的支撑性力量，因而其设立动因更多地源于国家政策的战略性扶植。以重庆两江新区为例，该新区的设立在设立之初，便对于其区划范围进行了明确的说明和界定。从行政区划的角度划分，重庆两江新区由部分行政区和若干经济区组成。具体包括江北区、渝北区、北碚区和国家级经济技术开发区、高新技术开发区以及两路寸滩内陆保税港区等1200平方公里的区域。在该新区设立的过程中，打破了原有的行政区划，以行政力量重塑相关区域的区划设定，从而实现了区划边界的重构。(www.xing528.com)

2.功能定位的重构

国家级新区作为体制机制的创新平台和重大改革的先行先试区，担负着引领区域发展、扩大对外开放、深化体制改革的重要使命。与一般区域的组织架构相比，国家级新区的功能定位明显不同，具体体现在以下两个方面。

一是国家级新区性质的变迁。改革开放以来，我国设立经济政策特区的目的表现出明显的阶段性差异。在发展外向型经济早期，我国设立经济政策特区的目的主要在于招商，即吸引外商资本来华投资。而伴随着我国经济水平的不断提高，引进国外先进技术成为一定时期内的主要任务，由此涌现了大量的高新技术开发区。而与其他经济政策特区相比，国家级新区性质的独特性更多地表现为任务的延展性方面。国家级新区承担的任务更为多元，除担负扩大开放、发展经济等经济任务之外，还承担着深化体制机制改革、促进产城融合等社会改革任务，其职责任务延展明显。二是新区行政主体关系的优化。与其他副省级市之间一样，地方政府作为国家级新区的行政主体对于区域事务有一定的管理权力，但两者的侧重点不尽相同。副省级市功能定位在于原有社会角色的维持和职能的发挥，政府主导各类社会事务，“大政府、小社会”的主体关系更为符合其功能定位。而国家级新区的功能定位在于在发挥一定行政职能的基础上实现行政体制机制的转型，社会主体得到政府的权力让渡而具有更大地活力，政府蜕变为多元社会管理主体中的一员，从而实现社会治理愿景的达成。