智慧城市元素关联与发展规划讨论

随着信息爆炸、科技创新、全球暖化及社会快速变动等因素，智慧城市已发展成为热门议题。各国政府对其发展越来越重视，已谋求创新的想法与发展，投资的规模也大幅增加。譬如，美国已把智慧城市上升为国家战略；欧盟宣布14点行动的物联网计划；日本提出i-Japan战略2015；韩国通过物联网基础设施构建基本规划；新加坡正推进智慧国计划。智慧城市（Smarter City）建设成为城市转型发展及新一轮经济社会发展的重要方向，进而从智慧城市迈向智慧国家。中国台湾则在推进“智慧台湾计划”。其中，台中市刚被ICF（Intelligent City Forum）评选为2013 Top 1 City，桃园及新竹市也获选Top 7 City。中国大陆从时任国务院总理温家宝提出科技将引领中国可持续发展的讲话，到物联网被列入“六大战略性新兴产业”，随即掀起建设智慧城市、发展物联网产业的热潮，上海、北京、广州、深圳、无锡、宁波及佛山等城市，在“十二五”规划中已把建设智慧城市作为战略方向。

中国台湾2008年12月通过了“新世纪第三期台湾建设计划（2009—2012年）”。其中，“台湾发展政策主轴”的空间再造第五项即为“智慧台湾”[11]。“智慧台湾”发展计划内容包含建构无线宽带与数字汇流网络，发展文化创意产业，运用ICT整合创新政府服务，打造智慧环境，推动智慧交通相关服务与应用（参见图1）。智慧台湾的愿景是把台湾建设成为安心、便利、健康、人文的优质网络社会。期望在生活形态快速变迁环境下，建构智能型基础环境，发展创新科技化服务。这不但符合节能减碳的目的，更提供居民安心便利的优质生活环境；使得任何人都能够不受教育、经济、区域、身心等因素限制，透过多种管道享受经济、方便、安全及贴心的优质e化生活服务。智慧台湾发展政策，借由“新科技、新思维、新方法”的理念，善用IT产业的优势，结合建筑、室内设计、工业设计、生活文创设计等产业的跨领域合作，打造建立一个具绿色、环境友善、居民快乐的城市。

图1　智慧台湾计划

数据来源：智慧台湾计划网站

本文通过对“智慧台湾计划”的系统分析（参见图2），指出智能台湾的目标为：“建设台湾为安心、便利、健康、人文的网络社会”。其主要元素（执行项目）包括：宽带汇流网络、优质网络政府、人才培育、贴心生活应用与产业、公平数字机会及文化创意产业等六项。由图2可以看出这六项元素的关联性及因果关系，结果显示宽带汇流网络则是执行重点。透过宽带网络建设，以提供网络政府服务，提高行政效率及政令传达，进而提升居民的满意度。宽带网络的另一作用在于提供台湾学研及一般民众搜寻获得国际大数据的基础平台，透过信息的吸收、岛内人才培育及国际人才的引入，加速发展文化创意产业，让台湾除了赚取科技财富，更能创造无价的文化创意财富。因此智慧台湾由科技部门主导，结合相关部门，用Top-Down方式进行政令规划与宣传。相关部门率先投资于公共建设，进而吸引产业投资，提升台湾的竞争力及人民生活水平。就其成果而言，政府的年度报告显示，计划成果大多顺利达到指标要求。

不过，就近年来民间发展与舆论状况来看，民众对于台湾当局的施政大多无感，批评的声音多于鼓励的声音。台湾当局的想法与民众想法的差异是个严重的问题，意味着其努力投入并不能获得民众的满意。由此推论，智慧城市的政策制定用Top-Down的方式有其盲点与不足，造成专家学者的想法与一般民众有落差，可能造成曲高和寡、叫好不叫座的窘境。

图2　智慧台湾计划的系统分析

数据来源：作者自制

为应对智慧城市建设的趋势，中国住房和城乡建设部办公厅2012年11月印发《国家智慧城市试点暂行管理办法》，并号召地方政府做好2012年度申报试点有关工作[12]。同时，工业和信息化部也颁布了相关标准。同年12月，中国工程院组织起草并发布“中国工程科技中长期发展战略研究报告”，将智慧城市列为中国面向2030年的30个重大工程科技专项之一。

“智慧城市”近年获越来越多地方政府的认同，中国智慧城市建设总数达154个，计划投资规模超1.1万亿元人民币。在“十二五”规划或政府报告中，提出建设智慧城市的地级以上城市41个，其中，副省级市10个，北京、上海、宁波、深圳、无锡、武汉、南京、佛山、昆明、成都等纷纷启动智慧城市战略，意在抢占先发优势。这些城市相关规划、项目和活动渐次推出，成为中国智慧城市第一梯队。2014年，中国智慧城市论坛统计大陆智慧城市分布状态[13]，31个省级行政区有18个在政府工作中提出建设智慧城市，比例为58%（参见图3）。

图3　2014年大陆智慧城市分布

数据来源：中国智慧城市论坛

本文针对“国家智慧城市试点暂行管理办法”作系统分析（参见图4）。该计划目标为：建设智慧城市是贯彻国家关于创新驱动发展、推动新型城镇化、全面建设小康社会。其主要元素包括：由城市政府提出申请（需列入“十二五”规划）、智慧城市发展规划纲要、省级住房和城乡建设部门同意、报送住房城乡建设部评核及试点任务主体执行等五个要素。

图4是五项元素的关联性及因果关系，结果显示“十二五”规划为主要核心，城市政府提出智慧城市发展规划以执行实践，住房城乡建设部负责评核及管理。因此，该计划主要由地方政府主导，根据“十二五”规划，在住建部评核下，采用Bottom-Up方式进行政令规划与执行。所需预算及资源由各提案的地方政府全权负责。就初步成果来看，目前超过5成以上的省级政区及百座以上城市提出智慧城市规划，但就民间发展实务面来看，地方政府预算大多用于大数据等基础建设项目，对于民众生活质量的改善似乎未着墨太多。如城市交通拥堵和塞车问题、城乡差距及行政服务态度等与居民直接生活相关的项目。Bottom-Up方式虽由地方政府提出，但因预算仍来自中央政府，以致需要符合“十二五”国家整体战略的项目才能有效执行。然而，与民生直接相关的项目大多停留在书面规划，民众尚未感受到智慧城市带来的好处。(www.xing528.com)

图4　国家智慧城市试点暂行管理办法之系统分析

数据来源：作者自制

根据住房与城乡建设部对智慧城市的界定：“智慧城市是通过综合运用现代科学技术、整合信息资源、统筹业务应用系统，加强城市规划、建设和管理的新模式。”并提到了智慧城市的工具、方法与活动，但未标明出城市发展的根本动机及愿景。本文参考联合国永续发展方案网络（UNSDSN）的全球幸福研究报告，基于“Happiness”是城市发展的终极目标，城市建设应以居民幸福感为关键指标[14]。根据联合国2013年World Happiness Report，全球幸福国家排名为：丹麦第一名、挪威第二名、瑞士第三名、中国台湾第42名、中国第93名（该机构对全世界156个国家和地区进行评价）。显示海峡两岸政府还需多学习改进，以带给居民更多幸福感。此外，也参考伦敦经济学院城市时代组的研究成果[15]，该研究特点是以“市”研究范围，客观测度了全球129个城市地区的幸福程度。为此，本文以联合国人类发展指数为基础[16]，建构综合城市发展指标体系，透过教育、健康和财富指标来评价城市居民的幸福程度。其2012年全球幸福城市排名，前三名分别为悉尼、旧金山与斯德哥尔摩。

本研究整合归纳联合国、伦敦经济学院指标体系及全球节能减碳政策，将城市发展愿景归纳为：快乐、健康、财富与环保四个指标。以此四个指标作为智能城市发展目标，并根据这四个愿景指标进行海峡两岸智慧城市政策的SWOT分析，结果参见表1。从结果看，海峡两岸智慧城市发展各有其特点。台湾主要优点是ICT科技产业发达、民众普遍信息能力高以及岛内面积小易于实行等；缺点为缺少对提高民众幸福感的关注、促进健康安全方案及跨部会的整合机制等问题。大陆的主要优点是具有城市评核与管理机制、城市改革民间阻力小及为国家重要发展战略等；缺点为国土面积大造成区域差异性高、地方政府横向合作机制不足及偏重科技建设发展，对于民众生活质量提升的项目不够。幸福政策（Well-being Policy）指的是政府透过量测量主观幸福感及建置多面向客观指针系统，以整合作为拟订相关教育、卫生、经济、环境及社会等公共政策参考，进而运用群体介入的方式，促使小区赋权以及社会更加友善包容、正向心盛、永续发展。所谓“幸福”不仅是感觉快乐，亦能满意生活、发展能力、发挥潜能、实现自我、参与社群及贡献社会等有形层面。政府创新政策及整体环境营造也是全民幸福的关键因素。

表1　海峡两岸智慧城市政策SWOT分析

从智慧城市创新策略来思考，海峡两岸各有其值得参考学习及合作的机会，但共同的不足是多以政府层面进行智能城市发展规划，缺少从个人生活的考虑规划。城市是由人民所组成，因此，进行智慧城市政策与规划时，应该同时从个人及政府两方观点，以制定出宜地宜民的最佳方案。根据现行海峡两岸智慧城市办法及参考国际做法，通过系统分析及SWOT策略分析，本文提出智慧城市发展创新策略（参见图5）：

1.乐康富美的城市愿景：智能城市规划与发展根本目标应为建立一个快乐、健康、富有及美好的城市环境及生活，探讨如何运用科技辅助促进教育质量及健康质量等。

2.小区工作与地区发展均衡考虑：城市规划内容应兼顾小区工作和地区发展二个层面。例如，当规划发展文化创意产业以增加产值时，也应规划奖励举办小区型的文化创意展览，以提升民众对于文化与创意的涵养。

3.Top-Down与Bottom-Up同步规划：智慧城市规划一方面可由政府整体战略向下延伸，以实践整体目标；另一方面也可由个人提供需求及建言，由下而上汇集民意形成政策及执行计划。

4.鼓励科技创新及产业发展：善用科技能让城市功能运作更有效率，降低失误所造成的时间与成本浪费，为此需要奖励科技创新及其产业发展。以水资源缺乏问题为例，可奖励居民思考自助造水及水循环装置，而非仅依赖乡村长途输送到城市自来水系统。

5.开放创新与城际合作：除了自主研发创新、建立城市特色及竞争力外；也可学习其他城市创新作法，透过交换与合作的模式，发展良好城际关系，以建立互学互助互荣的城市社群网络，例如，台湾桃园智慧航空城可以与福建平潭实验特区互相借鉴其独特优势，建立智慧城市联盟，共同发展成亚太智慧营运中心。

图5　智慧城市发展创新策略