城市管理者面临的脆弱性挑战与困境应对

快速城镇化推动我国进入城镇社会的客观事实具有历史意义，特别是考虑到我国农业社会源远流长的历史前提和农村人口庞大而又相对贫困的城镇化推进基础，城镇社会到来的价值和意义就尤为突出。但是，在如此基础上快速推进的城镇化给予城镇社会的并不全是正能量，它具有“双刃剑”效应，这种效应携带的负能量既引起日趋“空心化”的农村产生种种社会不适，也给城镇社会带来了种种难题，这些难题在城市管理领域的反映最典型也最直接，并日渐成为城市管理现代化建设需要重点应对和优先解决的管理难题。

第一，非户籍人口大量涌入产生的管理难题。这里所说的非户籍人口，主要指为了谋生而选择长期或短期居住在城市的外来人口，因各种原因过境的流动人口虽然也会给城市管理带来难题，也应该引起城市管理者的重视，但因其不稳定性和随机性特点，对城市管理的冲击相对较小，不是管理的难点和重点。总体上看，因非户籍人口涌入形成的管理难题是全方位的，也将是长期存在的，在众多难题中，乱搭乱建的违章建筑往往是最早出现、最容易被发现、最容易引发冲突、最难被根除的城市痼疾。它不是我国快速城镇化过程中出现的特殊问题，而是全球范围内社会流动性引起的“常规性”现象，在某种程度上还是促进城市经济社会发展的必然现象。[7]这类缘起于非户籍人口大量涌入而形成的、具有历史必然性的城市病态类常规现象，给城市管理者带来了需长期面对、具有“野火烧不尽，春风吹又生”特点的敏感而又棘手问题。

另外，非户籍人口进城的主要目的是赚钱，其需求层次较低，再加上本身综合素质不高，自我约束的意识与能力不强；同时，由于其对所在城镇缺乏归属感，过客心态严重，对当地城市管理的规章制度缺乏敬畏之心，自觉守规守纪的可能性较低，而打规章制度擦边球，甚至故意制造冲撞的行为较为普遍，再加上其违规违法成本往往很低，又存在可以逃离所在城镇而“一走了之”的选择，所以，产生了种种城市管理痼疾，并成为各类城市管理困局难以破解的重要原因。

第二，非正规就业人数激增引致游商小贩数量迅速增长。大量涌入城镇的外来人口，连同因各种原因下岗、失业以及无正当职业的城镇户籍人口，共同争夺着城镇狭小的就业空间，就业难、难就业日渐成为城镇社会的常态现象；随着城镇发展方式由粗放经营向集约经营升级、转型，随着资源节约型、环境友好型发展路径逐步推广，原本局促的就业空间并没有因为技术的进步和生产的发展而得到扩张，反而因为对教育水平、劳动技能要求的提高而将大量低学历、低技术素养和处于较高劳动年龄段的弱势群体挡在了新兴就业岗位大门以外，其就业空间进一步被打压。与之相对应，应对生计而被创造出的非正规就业在缺少正规工作机会的弱势群体中生成、普及；与此同时，城镇的发展又吸引了大量人口进入城镇空间，并释放出巨量的社会需求，这些需求难以通过官方允许的正规渠道而得到及时和顺畅的满足，因而，为非正规渠道预留出大量空间。就业空间缺乏和需求空间存在的必然逻辑就是非正规就业的被呼唤和被期待，因此，以弱势群体为主力的非正规就业者大量涌现。从这样的角度分析，城镇社会非正规就业者大量存在，既是城镇社会发展的必然逻辑，也是城镇社会进一步发展的必然要求，非正规就业者存在的正当性、客观性和必然性不证自明。(www.xing528.com)

但是，这些非正规就业者不是政府有计划、有步骤政策安排的结果，而是市场自由运转的选择，利益最大化追求和无序增生是其天然特点，他们随机产生、逐利而行，其工作时间、地点、内容、方式等皆为利益所规定和驱动。在这一庞大群体中，最有代表性的当属无证照的游商小贩。因为入行门槛几乎不存在，经营成本极低，利润产出较高，因之成为城镇弱势群体谋生、求利的首选行业，也成为城郊农民自产自销的便捷途径，并极易滋生出具有黑社会性质的、欺行霸市特点的亚群体。游商小贩的规则意识、法律意识、公共意识和自律意识皆较为薄弱，而逐利意识和逐利行为因各自独特的原因被放大并易于被同情弱者的市民所理解和原谅，因此，乱停乱放、乱设摊点并屡禁不止成为与他们的经营活动捆绑在一起的常态。随着城镇化的快速推进，城镇社会的各类需求不断增多，游商小贩的生存空间和盈利空间不断扩大，从业者人数急剧增加，与游商小贩旷日持久的拉锯战成为城市管理者难以取胜的管理难题。

第三，城镇社会新的风险类型带来的管理难题。“整体上看，中国快速城市化所形成的城市社会，其规模迅速扩大，但是其运行和发展存在着很大的脆弱性。”[8]对于城市管理者来说，由城镇社会新型风险衍生的脆弱性带来的社会难题是无法选择的基本社会环境，因此，始终深陷于被动应对的困难处境。更为重要的是，这些难题，诸如基础设施风险、人口结构风险、公共卫生风险、利益冲突风险以及环境污染风险等，又是城市管理者回避不了的、经常面对的、必须解决的棘手问题。所以，在城镇社会初期，当传统城镇化模式引发的上述风险还依然存在，并不断被重新制造，新型城镇化追求与互构的新型现代性[9]还不能够克服或消弭旧式现代性弊端的时候，城市管理者所能做的就是直面问题，认清问题实质，尽可能探索与把握问题生成机制与规律，以应对不断出现的新管理难题。这种“刺激-反应”式的管理样式，不仅考验着作为行为个体的城市管理者应急管理知识与管理能力，也考验着整个城市管理体制与机制的生机与活力。但是，就目前情况看，现有管理个体的知识水平、能力结构还难以满足既有管理任务的内在要求，城市管理制度性缺陷和运转过程中的机制性缺陷也难以应对迅速变化的城镇社会发展形势，城镇社会新风险类型带来的管理难题因之被进一步放大。

总之，快速城镇化的双刃剑效应为城市管理领域制造出诸多新的管理难题，认知与应对这些管理难题，是初始阶段城镇社会要求城市管理者必须承担的历史使命和必须完成的时代任务。