整合治理的潜在风险及应对策略

整合治理立基于威权体制之下，城市政权会依托其绝对主导地位，对非公性的多元主体、机制和资源进行整合，以实现经济社会发展，维护社会稳定。在此过程中，政府占据主导地位，亲自发起、策划和组织跨界整合行动，其他社会主体只是作为政府的整合对象而存在。在这一过程中，也伴随着社会参与行动，但跨界整合不完全以其他主体的同意为基础。实证研究发现，这种整合治理机制把政府擅长的垂直运作与私人部门、社会组织擅长的协作运作结合起来，实现了不同主体、不同运作机制的优势互补，有利于完成单一主体无法独自完成的任务。

不可否认，整合治理模式也存在着一些问题：（1）民间组织发展受到的限制较多。整合治理对民间组织成立登记实行双重许可制度，门槛过高在一定程度上限制了民间组织发展。有研究发现，我国每万人平均拥有民间组织数量远低于发达国家，也低于巴西、印度、埃及等发展中国家。[13]（2）社会组织对政府资源的依赖度较高。在社区治理层次，多数社会组织在人员、经费、办公场所等基本资源方面对政府部门的依赖程度较高。（3）社会组织运行行政化。地方政府通过资格认定、资金支持、精英吸纳、项目化运作等手段，对私人部门进行隐形控制，其结果是，社会组织运行逐渐偏离了志愿性、自主性和非政府性的组织特征，越来越明显地呈现出官僚化、行政化特征。

在实践中，整合治理模式之所以会出现上述问题，甚至可能引发社会冲突和群体性抗争，根本原因在于公众参与的渠道不够畅通，利益相关者缺少有效途径对行政权形成制约。在整合治理模式下，政府与社会的边界较为模糊，人们习惯地将所有问题的治理责任都寄托在政府身上，而政府运作又寄托在执政党身上。有效的地方治理需要发挥政府、市场和社会三种机制的作用，跨界治理以市场机制、社会自治发挥作用为前提，而不能将社会组织纳入政府组织体系之中，成为行政体系的末梢。过于强调政府对社会资源的整合能力，就会造成行政权力扩张，挤压社会自主空间，损害社会自治权利。

鉴于此，城市治理需要分离公共部门和私人部门，让两者遵循各自的逻辑进行运作。对于涉及多元主体的公共事务，则要在多元主体之间发展对话式民主。彼此在平等对话中增进理解，在承诺、信任和共识的基础上采取协同行动。这一运作机制至少涉及四个方面的制度需求：

第一，推进政府向社会赋权，让社会自治运转起来。协同治理以社会自治为前提条件，只有在社会失灵的情况下，才会依靠政府部门。社会自治需要有自主权利、可支配的资源作为保障。为此，需要改革社会组织登记制度，放松准入管理，降低登记门槛，强化过程监管，引入竞争机制，培育壮大社会力量。(www.xing528.com)

第二，建立多层次的协商机制，保障利益相关者的参与权利。由于政府失灵和市场失灵，地方治理需要引入社会力量，通过公私合作来解决问题。不同主体之间的利益诉求和意见存在不一致，为增进促成集体行动，需要建立听证会、座谈会、讨论会、理事会等协商机制，倾听各方意见和诉求，在对话中协调立场。

第三，合理应用政府权威，为集体协商提供互惠性规则。在公私合作过程中，各种相互矛盾的利益诉求，往往会使利益相关者之间陷入无休止的争议之中。为化解集体行动的困境，需要合理应用政府权威，发挥领导和说服的作用，提供互惠性规则。在互惠性规则的引导下，利益相关者将更容易认识到不采取合作行动会损害自身利益，从而修正立场，采取合作态度。

第四，建立监督和制裁制度，对违约者给予相应惩罚。通过集体商讨制定了行动规则之后，并不能保证参与方一定会遵守这些规则。为确保利益相关者遵守规则，就要建立监督和制裁机制，检查有关各方履行约定的情况，对违约者给予相应的制裁。