重新定义公共管理视角

探讨城市治理的理论框架，有必要从公共管理的视角剖析城市的本质属性。公共管理的基本使命在于提供公共服务（包括公共产品），满足社会的共同需求，维护社会稳定和秩序状态。从公共管理的视角看，我们可将城市定义为公共服务高度集聚的地理空间。城市与乡村的差别，不在于规模的大小、密度的不同、产业的差异，而在于公共服务的集聚程度。与农村地区相比，城市拥有更为配套齐全的基础设施，市民可获取更为多样化的公共服务。

公共政策学者约翰·伦尼·肖特指出，“对于当代社会中的城市而言，其构成元素是千变万化的图景、应接不暇的资讯和争执不休的利益冲突，而我们可以尝试着找出一种秩序把这些纷繁的要素整饬起来。”[6]在他看来，理解城市的基本密码是城市秩序（urban order）。我们认为，提供公共服务就是理解城市秩序的DNA，是城市的本质属性所在。城市治理的制度设计，就是要探索更为有效的公共服务供给和经费筹集机制。公共服务的提供者可以是公共部门，也可以是私人部门、社会组织，还可以是公私合作、混合模式。

早在2000多年前，古希腊先贤亚里士多德就指出，人们来到城市是为了生活，人们居住在城市是为了生活得更好。[2]城市之所以能够让生活更好，就在于公共服务高度集聚于此。在城乡二元结构下，成为城里人几乎是所有农民的共同愿望。在20世纪80～90年代，中国一些农村家庭不惜花费多年储蓄购买“农转非”指标，目的是要让孩子获得城镇户籍，成为城镇人口的一分子，享受城镇居民的福利和发展机会。今天，随着快速城镇化的推进，中国大量农村劳动力正在向城市转移。不可否认，现代城市也存在着环境污染、交通拥堵、贫富分化等问题，一些城市居民也并不觉得城市就等于幸福生活。但总体而言，城市服务要优于乡村服务，城市文明也要高于乡村文明。(www.xing528.com)

2010年上海世博会提出，“城市，让生活更美好”（Better City，Better Life）。城市管理的基本使命，就是通过管理和制度创新，提供更多更好的公共服务，让人们的生活更美好。提供公共服务具有成本，公共服务越是配套齐全，所要支付的费用也越多。城市在拥有更多更好的公共服务的同时，城市居民缴纳的税费也比农村地区的居民更多。有效的公共服务供给及相应的财政收入筹集机制，是城市治理永恒关注的议题。

在地理学、经济学的城市定义中，人口密度都被看作城乡差别的本质所在。实际上，人口密度高只是城市公共服务集聚的结果，而非城市形成的最初原因。[7]城市提供基础设施具有成本，且具有报酬递增的特点，使用的人越多，平均成本越低。出于投入—产出效率考虑，为了获得更高的效益，同样的基础设施要尽可能服务于更多人口。于是，城市空间就会逐渐走向拥挤，人口密度也会越来越高。