铜川市耀州区突发事件风险管理指南书写指南

1　总则

根据《中华人民共和国突发事件应对法》《国家突发公共事件总体应急预案》以及省市相关规定，按照《铜川市耀州区人民政府办公室关于印发灾害风险管理全球倡议中国区项目陕西示范区项目（灾害风险全过程管理示范区项目）实施方案的通知》（铜耀政办发〔2015〕46号）和《铜川市耀州区人民政府办公室关于开展全区突发事件风险登记工作的通知》要求，参照《风险管理-原则和指导方针》（ISO31000：2009）《风险管理术语-术语》（ISO Guide 73：2009）《风险管理-原则与实施指南》（GB/T 24353-2009）《风险管理-术语》（GB/T 23694-2009/ISO/IEC Guide 73：-2002）等标准，借鉴德国以及我国有关地区和部门经验，为加强对耀州区突发事件风险管理工作的指导，促进耀州区突发事件风险管理工作系统、科学、规范有序地开展，制定本指南。

1.1　适用范围

本指南适用于耀州区各镇人民政府、街道办事处，区政府各有关部门、基层组织、企事业单位开展突发事件风险管理工作。

1.2　工作内容

突发事件风险管理工作包括风险识别与登记、风险评估、风险控制、风险应对、应急预案管理、队伍建设与物资保障、工作保障与成果运用等内容，并通过上述工作流程不断对应急管理工作进行优化升级，同时将成果运用在今后的应急管理工作当中，从而形成闭环管理，达到全区应急管理工作水平不断提升的目标。风险管理工作运行流程如图1所示。

图1　风险管理工作运行流程图

1.3　工作职责

1）区应急办。负责制定风险评估标准；负责全区应急数据填报系统数据管理；建立全区灾害风险隐患统计台账；统筹、协调、督促和检查区政府各有关部门和有关单位、各镇办、基层组织、企事业单位突发事件应急管理工作；根据每年收集的突发事件应急管理工作成果汇报信息，对全区突发事件应急管理工作进行动态调整。

2）区政府有关部门和有关单位。负责本行业突发事件风险管理工作；建立本行业风险管理体系，制定风险管理工作规范、流程、标准；建立行业风险管理数据库；组织做好本行业风险识别、风险评估、风险控制和汇总报送等工作；建立健全专业的应急救援队伍；完善应急救援物资储备机制；组织开展行业内应急演练工作；指导和督促镇办和相关企事业单位行业风险管理工作。

3）各镇办。负责建立区域风险管理机制，统筹组织本区域内风险管理工作；建立区域风险管理数据库；协助区政府有关部门开展行业风险识别、评估；制定区域应急救援预案；建立健全区域应急救援队伍；保障区域应急救援物资；组织开展区域应急救援演练；指导、督促、检查各村和区域内企事业单位风险管理工作；做好向上级政府和行业主管部门的信息报送工作。

4）各企事业单位和基层组织。负责开展风险识别、登记、建档和风险评估；制定风险控制措施并抓好落实；不断优化应急救援预案并定期组织演练；不断提升应急救援队伍能力；确保应急救援物资充足；向所在地政府和行业主管部门报送突发事件风险管理工作相关信息。

1.4　工作原则

风险管理工作总体上应坚持系统性、综合性、专业性和实用性原则。系统性指统筹考虑各级各类突发事件之间的耦合关系，最大限度地辨识、分析和评价各级各类风险。综合性指综合运用各种评估方法，全面评价风险的可能性和后果，对不同风险进行比较和排序。专业性指运用现代科学技术方法，充分借鉴国内外相关理论和研究成果，提高风险评估结果的可靠性和科学性。实用性指围绕应急管理工作需要，本着适用有限原则，提高风险评估和管理工作的针对性和操作性。全区具体工作要求包括以下几点：

1）统一领导。坚持区政府统一领导，开展突发事件应急管理各项工作。由区政府领导听取各个行业、部门的工作汇报，充分考虑各个方面、各种因素，结合实际情况、突出工作重点，把握全局、综合分析，提出切实可行的应对措施，消除、降低各类风险。

2）部门牵头。各主管行业部门要充分发挥本行业专家和专业机构的作用，运用各类现代科学技术与方法，建立健全专业标准体系，提升风险管理科学化、专业化、规范化水平，指导各镇办和企事业单位开展好突发事件风险管理工作。

3）地方开展。各镇办要积极发挥属地管理作用，组织协调区域内各村和企事业单位开展突发事件应急管理工作，及时处理区域内各项突发事件，防止事态进一步扩大，并及时上报突发事件信息。

4）单位负责。各单位要对突发事件风险管理工作全面负责，认真做好各项工作，积极配合主管行业部门、上级政府开展风险识别、评估工作，做到工作责任落实到位、信息采集真实准确、分析评价客观科学、应对措施切实可行。把握风险变化规律，实现风险动态化管理，防范突发事件发生。

2　风险识别与登记

2.1　风险识别内容

风险识别是发现、认可并记录风险的过程。风险识别过程包括识别那些可能对目标产生重大影响的风险源、影响范围、事件及其原因和潜在后果，从而生成一个全面的风险列表（表1）。

认识和确定存在的各类突发事件风险，通过会商研判、实地踏勘、现场测量、专家鉴定和查阅历史资料等方式，从不同层面和角度分析、罗列、细化某区域或某事件可能发生的各种不利情况，判断其可控程度、预判其可能性等，并根据突发事件风险列表（表1）确定风险具体类别，进行系统归类，填写风险信息采集表（表2）。

2.2　风险识别对象

风险识别对象，主要包括以下五个方面：

1）风险类别。针对某一种类的事件或区域，分析、列举、细化此类事件或该区域可能发生的各种风险。

2）风险原因。分析可能导致风险发生的各种原因，包括自然原因、物理原因、技术原因、管理原因、人为外力原因等。

3）风险机理。分析不同风险源发生作用的机理，即风险源是通过何种途径、如何导致不利后果发生的。

4）风险发生的时间、地点。分析不同风险发生和产生影响的时间、地点，确定风险发生及其影响的重点区域和时间段。

5）风险影响对象。分析风险可能导致的后果，包括可能产生的客观损失和主观影响，受风险影响的对象和影响方式等。

2.3　风险识别方法

根据风险识别内容，通过会商研判、实地勘探、现场测量、专家鉴定和查阅历史资料等方式，从不同层面和角度分析、罗列、细化某区域或某事件可能发生的各种不利情况，判断其可控程度、预判其可能性，确定具体隐患及可能发生的突发事件。本指南主要采取调查问卷和情景分析法结合查阅历史资料和实地踏勘进行风险识别。

2.3.1　问卷调查法

问卷调查法是以书面提出问题的方式搜集资料的一种研究方法。研究者将所要研究的问题编制成问题表格，在风险隐患区域寻找熟悉情况的人当面作答或者追踪访问方式填答，从而了解对方对某一现象或问题的看法和意见，所以又称问题表格法。其优点是省时省力、调查结果容易量化、便于统计处理与分析，且可以进行大规模调查，所以该方法经常被采用。

2.3.2　情景分析法

情景分析法又称剧本描述法。该方法把研究对象分为主题和环境，通过对环境的研究，识别影响主题发展的外部因素，然后模拟外部因素可能发生的多种交叉情景来预测主题发展的各种可能前景。情景预测法在分析过程中可根据不同情景采用不同的预测方法，把定量与定性分析结合起来，从而分别弥补了定性预测主观性强和定量分析容易受模型假设条件限制的缺陷。此方法适用范围很广，不受任何假设条件的限制；考虑问题较全面，又具有相当的灵活性；能及时发现未来可能出现的难题，以便采取措施消除或降低它们的影响。

2.4　风险识别的程序

风险识别的基本程序包括形成事件清单，分析风险产生的原因、可能导致的不利后果，制定风险识别表等步骤。

1）形成事件清单。根据事先所确定的风险列表（表1），比对、分析所有可能出现的风险，详细记录当地的风险识别情况，形成一个全面的风险清单，确定风险源及其可能的影响范围。

2）分析风险产生的原因及其可能导致的结果。以已经认定的风险列表为基础，考虑风险发生可能性的原因和可能的后果，在对风险进行筛选、排除的基础上确定潜在的风险处置措施。

3）制定风险识别表。通过列出风险列表，分析排查风险源，分析风险可能产生的影响（包括影响的形式、影响的对象和影响的后果）这三个步骤，制定详细的风险信息采集表（表2）。

3　风险评估

3.1　风险评估内容

风险评估是风险管理中的核心环节。只有准确地度量各种风险及损失程度的大小，科学的风险管理才有可能实现。

风险评估是在风险事件发生之后，通过分析潜在致灾因子和评估现有的脆弱性条件及二者结合时可能对暴露的人员、财产、公共设施、生计及其依存的环境造成损害，并对风险事件给人们的生活、生命、财产等各个方面造成的影响和损失进行量化评估，以此来确认风险的性质和范围。

本指南中，风险评估的内容是针对识别出的风险采用定性、半定量、定量分析相结合的方法，对涉及事件发生的可能性和后果严重性进行分析评估，从而确定风险等级，为后续风险控制与应急准备提供支持。

3.1.1　风险场景描述

对需要评估的危险进行确定后，必须设计一个场景作为风险评估的出发点。场景必须对事件做出足够明确和详细的描述，才能在此基础上对发生可能性及后果做出最精准及可靠的估算。

3.1.2　可能性分析

风险事件发生可能性或概率估计通常采用五级制分类来予以描述和度量。1=基本不可能，2=较不可能，3=可能，4=较可能，5=很可能。

可能性分析主要有三种方法。一是客观概率估计，是指应用客观概率对项目风险进行估计，利用相关历史数据识别过去发生的事件或情况，借此推断其在未来发生的可能性。二是利用故障树和事件树等技术预测风险事件未来发生的可能性。三是主观概率估计，即系统化或结构化地利用专家观点来估计可能性。完成风险发生可能性度量表（表21）。

3.1.3　后果分析

通过假设特定事件、情况或环境已经出现，后果分析可确定风险影响的性质和类型。某个事件可能会产生一系列不同严重程度的影响，也可能影响到一系列目标和不同利益相关者。在明确环境信息的同时，所需分析的后果的类型及受影响的利益相关者也应当得到确定。

（1）损害参数设定

后果分析有包括从结果的简单描述到制定详细的数量模型等多种形式。本指南中考虑风险事件对人、经济、基础设施、生态环境与社会环境五个领域带来损害，每一领域设置相应的损害参数。损害后果计算表见表3。

（2）临界值确定

为便于对损害后果进行分级，在确定损害参数的基础上，需要对每一个损害参数设定临界值。与发生可能性的分级相同，损害参数也采用五级制分类予以描述和度量。1=很小，2=小，3=一般，4=大，5=很大。临界值有关数量的表述中“以上”含本数，“以下”不含本数。

临界值确定过程中，需要参考现有的法律法规、政策方针、规范性文件、科研成果等，结合分析区域的具体情况（人、经济、基础设施、生态环境与社会环境），充分考虑到分析区域的脆弱性，同时尽可能地让多学科的专家及相关部门的实践工作人员参与其中，以确保临界值设定的合理性，使最终论证结果能够得到多方认可。

（3）损害结果的计算

风险事件对人、经济、基础设施、生态环境、社会环境五个领域所造成的损害，必须通过估算确定每一个参数的预期的损害规模，从而进一步确定每个参数的损害等级，而后通过简单的加总即可得到总的损害值。

3.1.4　风险水平确定

风险评估需要考虑成本、收益、利益相关者的利害关系以及其他因素。

（1）确定风险等级

根据风险发生可能性等级和风险后果等级，形成风险矩阵图。在风险可能性分析与后果分析的基础上，依据风险矩阵图划分并确定风险等级，以确定风险管理的优先级。

（2）制定风险分析表

将风险代码、风险描述、可能性等级、后果等级、风险级别、处置策略、现有措施、牵头部门、评估日期等列在同一张风险等级表中。制定风险矩阵图（图3）与风险评估登记表（表22）。

3.1.5　风险评价

风险评价需要将风险分析的结果与预先设定的风险准则进行比较，或在各种风险的分析结果之间进行比较，确定不同风险的重要程度和可接受水平。

（1）风险比较与排序

风险评价需要对风险发生的可能性、后果及其影响因素等多维尺度进行综合判断，确定各级各类风险的重要程度和可接受水平。

（2）编制具有优先级的风险列表

根据风险比较与排序的结果，形成具有优先级的风险列表，为进一步的风险处置行动提供基础。

3.2　风险评估流程

风险评估并非一项独立的活动，而是风险管理全过程不可分割的有机组成部分。

3.2.1　风险分析阶段

风险分析是在风险识别的基础上进一步明晰风险情形、加深对于风险的了解的过程，是风险评价和风险处置决策的基础。

风险分析的主要任务是深入分析风险产生的原因、风险发生的概率大小、可能造成的危害与后果、现有风险控制措施的有效性等，其过程大致可以分为三个步骤进行，即设定评估标准、单项风险评价以及风险重要性排序。风险分析是风险评价和风险决策——决定风险是否需要处理及确定最适当的风险处置战略和方法的输入条件。

该阶段常用的方法包括层次分析法、故障树分析法、事件树分析法、德尔菲法等。

3.2.2　风险评价阶段

风险评价是基于风险识别和风险分析数据，把风险分析的结果与风险准则进行对比，确定风险及其等级是不是可以接受或者可容忍的。

风险评价的目的是在风险分析的基础上，综合考量风险发生的概率、后果及其他因素，得出风险发生的可能性及其危害程度，并与公认的安全标准进行比较，确定风险等级、风险的优先次序、是否需要采取风险应对措施以及采取何种途径与策略等。风险评价是风险评估过程的最后和最为关键的环节。

4　风险控制

4.1　风险控制内容

风险控制是指风险管理者采取各种措施和方法，消灭或减少风险事件发生的各种可能性，或风险控制者减少风险事件发生时造成的损失。

本指南中，风险控制的内容是针对已识别出的风险，分析风险存在的原因，进行风险评价，并采取有效措施消除、规避、减小风险带来的损害。

风险分析是指在考虑到潜在损害规模的前提下，确定保护对象遭受某种破坏的可能性的系统方法。

通过风险评价可以确定某一特定事件发生时，能在何种程度上达到预先定义的保护目标，确定哪些残余风险是可以接受的，决定是否能够或必须采取措施将风险降到最低。

4.2　风险控制措施

1）技术措施。采用各种先进的技术对各类现有设施进行改造，降低突发事件发生的可能性（如在滑坡崩塌地段进行加固），达到消除、规避、减小风险带来损害的目的。

2）管理措施。加强日常风险隐患排查治理工作，做好风险监测更新工作，完善相关政策和管理制度。

3）应对措施。定期组织相关人员开展应急预案演练工作，做好突发事件应急管理宣传工作，提高群众的自我救援能力、提高专业救援队伍的整体素质。

同时，风险控制的措施离不开精准的风险识别、分析和评估工作，根据风险评估的结果，有针对地开展风险控制工作，制定高效的风险控制措施，有利于减少风险带来的损害。对在一定时间内能够消除或基本消除的风险，要及时采取措施予以消除；对可以降低等级的风险，要及时采取措施将风险等级降低；对较难控制、可能失控，难以采取有效手段消除、规避和降低的风险，要提前做好应急准备加强风险防范。对等级达到“重大”及以上的风险，或近期可能引发突发事件且有一定紧迫性的风险，要及时采取有效措施予以重点控制。对具备较强专业性、技术性的领域，可以组织有关专家或专业机构提出风险控制的具体措施和方案。采取的控制措施要填入风险防控措施表（表23），并录入陕西应急数据填报系统。

4.3　区级重大风险

风险等级为“重大”“特别重大”的风险为区级重大风险，纳入全区应急管理年度工作重点任务，由区政府和有关单位按照职责开展控制工作，落实控制措施。同时要建立重大风险防控机制，确定辖区内重大风险，并实施重点控制。

4.4　风险监测更新

风险监测是指通过设立各种监测网点，对可能引起突发事件的各种因素和突发事件发生前的各种征兆进行观察、捕捉、预测的活动。监测的主体为县级以上人民政府及其有关工作部门。监测的对象主要限于自然灾害、事故灾难和公共卫生事件，不包括社会安全事件。

本指南中风险监测分为常规监测、特殊监测和随机监测三种。常规监测就是一般的、定期的日常性风险信号的收集和监测；特殊监测是对特定突发事件的载体或危险源进行非常规监测，一般是对一些重大的危险源进行的监测或者是在突发事件发生的临近期或发生期间的监测；随机监测是根据现实需要对某些可能发生的突发事件随机进行的抽样监测，对指定范围和对象进行突发性的风险信号采集。

在今后的风险监测工作中，将形成以区政府为主、各行业主管部门为辅的工作形式，建立区域内风险监测制度，对风险变化情况、风险管理开展情况进行动态监测。并且每年要对各类风险进行重新识别、登记和评估，及时掌握风险的增加、减少和等级变化等情况，填写风险变化情况表（表24）。

5　风险应对

5.1　信息上报机制

5.1.1　信息报送的原则

按照“分类管理、分级负责、条块结合、属地为主”的应急管理体制，突发事件发生后由各镇办、各相关部门立即向区委办公室、区政府办公室、区应急办报告突发事件信息，努力形成横向到边、纵向到底的信息报送网络，坚决杜绝信息漏报、误报现象的发生。信息上报应遵循以下几点原则：

1）及时性原则。重大突发事项紧急信息要随时发现随时报送，做到早发现、早报告、早控制、早解决。并做好续报工作，防止信息迟报漏报现象的发生。

2）准确性原则。实事求是，尊重客观，要素完整，重点突出，表述准确，文字精练。

3）畅通原则。加强信息报送队伍建设，建立“纵向到底、横向到边”的信息报送网络，确保信息上报渠道上下通达。

5.1.2　信息分类

突发事件是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件，按照社会危害程度、影响范围等因素分为特别重大、重大、较大和一般四级。结合我区实际情况，具体分类内容如下：

1）自然灾害主要包括：水旱灾害，气象灾害（暴雨、暴雪、冰雹、大风、沙尘暴、大雾、雷电、雪崩、高温、寒潮、道路积冰等），地震灾害，地质灾害（山体崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地裂缝等），生物灾害和森林草原火灾等。

2）事故灾难主要包括：工矿商贸等企业发生的各类安全事故，交通运输事故，公共设施和设备事故（供水、供电、供气、供暖等发生中断，道路交通中断，造成重大影响和损失的通信、信息网络、特种设备等安全事故），大型集会和游园等群体性活动踩踏事故，核与辐射事故，危险化学品事故，环境污染和生态破坏事件等。

3）公共卫生事件主要包括：传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食品安全和职业危害、重大动植物疫情，以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件等。

4）社会安全事件主要包括：恐怖袭击事件、民族宗教事件、经济安全事件、涉外突发事件和群体突发事件，影响市场稳定的突发事件、涉及公共安全的重大刑事案件等。

5.1.3　信息报送的内容

1）对可能发生的突发公共事件的预测预警信息报告，包括可能发生的突发公共事件的类别、起始时间、可能影响的范围、警示事项和应采取的措施。

2）对已发生的突发公共事件相关情况的信息报告，包括突发公共事件发生的时间、地点、信息来源、类别、危害程度、影响范围、事件发生趋势及已采取的应对处置措施。

3）对已发生的突发公共事件处置情况的信息报告，包括所采取的措施、存在的问题、需区委和区政府协调事项，以及处置结果和善后工作情况。

4）对突发公共事件调查评估的信息报告，包括突发公共事件的起因、性质、影响、责任、经验教训等。

5.1.4　信息报送方式

突发事件信息报告方式分为初报、续报和终报。初报应按照突发事件信息报告内容要求，可先用电话或其他通信设备直接报告事件初始信息，文字材料随后补报；续报一般不再复述事件初始过程，只报告事态发展或处置的进展情况，多次报告的，用某某事件续报一、续报二表述，持续至该事件信息报送完毕；终报应按照突发公共事件信息报告内容要求，以书面形式报告事件处理结果及对整个事件的调查评估。

5.1.5　信息报送程序和时限

各镇办、各部门对可能发生或即将发生的突发事件，应及时向区委办公室、区政府办公室、区应急办报送情况。由区委办公室、区政府办公室、区应急办向区委、区政府主要领导和分管领导汇报后，再根据区委、区政府领导批示，统一向上级政府和部门报告。在确认为特别重大、重大、较大和一般突发事件发生后，要在第一时间（事发10分钟内）向区委办公室、区政府办公室、区应急办口头报告情况；1小时内按紧急程度选用传真或派专人等方式，将事态发展、趋势和应对处置等情况以书面形式向区委办公室、区政府办公室、区应急办报送。

5.2　应急预案启动

1）预案启动的条件。各单位应急工作领导组在接到发生事故的报警并核实后，应立即报告单位第一管理者，由单位第一管理者决定并正式发布启动预案的命令。在同一时间内向上级单位、部门应急工作领导组报告。

2）预案启动方式。单位第一管理者，以口头、电话、广播或书面签署形式宣布预案启动命令。

3）预案启动前的工作要求。指挥部成立应急工作领导组，统一指挥事故的应急处理工作，组织实施各项应急工作。

4）预案的实施。在事故发生的第一时间，现场负责人有权采取措施立即处理，防止事态进一步扩大。各单位领导接到事故报告后，应迅速奔赴事故现场，启动并实施应急预案，采取有效措施组织抢救。

5.3　事故善后处理

突发事件善后处理的任务众多，主要包括以下七点：一是圆满处理后续问题，防止二次伤害发生；二是进行应急调查评估，组织受影响地区尽快恢复生产、生活；三是恢复社会秩序，尽快修复被损坏的交通、通信、供电、供水、供气等公共设施；四是做好安抚工作，对受突发事件影响的人民进行安抚；五是积极争取支持，向上一级人民政府提出请求；六是及时做好信息发布工作，消除由信息盲区带来谣言引起的社会恐慌，对各类主流媒体进行舆论引导；七是总结经验教训，完善各种应急预案，促进制度和管理革新。

6　应急预案管理

6.1　应急预案编制

各级政府、企事业单位以及其他组织应在对本地区及各自职能业务范围内可能发生的各类突发性事件进行充分预测的基础上，认真研究各种危机发生的原因、产生的危害、发生的频率及应对的有效措施等，制定应急预案，增强和规范应对各种突发事件的能力。

6.1.1　应急预案编制的阶段

（1）准备阶段

在应急预案编制工作中，应急预案编制部门和单位应组成预案编制工作小组，吸收预案涉及的主要部门和单位业务相关人员、有关专家及有现场处置经验的人员参加。预案编制小组应当运用危险、危害因素辨识、虚拟现实计算分析、风险评价等技术进行模拟仿真和理论分析，辨识危险、危害因素分布，分析、计算事故后果对周边环境的危害影响范围及程度；开展事故所在区域应急救援资源、能力及其分布的评估工作，广泛收集与事故应急预案编制有关的国家法律法规和技术标准、同类事故应急救援的成功经验和失败教训以及先进的安全技术成果，为应急预案编制奠定基础。

（2）编写阶段

编写阶段需要预案编制小组综合运用系统安全工程、防灾减灾、事故原因分析、计划、组织、决策、战略管理、医学救援、工程救援、事故处理等理论技术，分析突发事件发生、发展及其演化的过程，建立突发事件应急救援预案体系框架和确定文件要素，系统地描述突发事件应急救援系统分级标准、组织结构、运作机制、救援力量构成和职责、应急救援指挥体系、后勤保障体系、现场应急处置程序等内容，并通过突发事件应急救援训练和演练，检验应急预案的科学性、有效性和可操作性。

6.1.2　应急预案编制的程序

应急预案的编制应包括以下几个步骤：

（1）成立预案编制小组

应急预案编制首先需要针对一个区域内可能发生的突发事件类别和应急水平，成立应急预案编制工作组，明确编制任务、职责分工和工作计划。应急预案编制小组成立时需要遵循以下原则：第一，全员参与。应鼓励更多的人投入编制过程。第二，时间和经费保障。第三，交流和沟通。各单位、各相关组织必须及时沟通，互通信息，提高编制过程的透明度。第四，专家支持。第五，人员要求与构成。应急救援预案编制工作涉及面广、专业性强，应急预案编制小组应由各方面的专业人员组成，还需要地方政府、相关部门以及区域外组织的参与，并应得到高层管理者的授权和认可。

（2）危险辨识与风险评价

危险辨识与风险评价是应急预案编制的基础。危险辨识是对潜在的各种危险、有害因素和事故类型进行系统地分析、归纳和全面识别。风险评价是采用系统科学的方法确认系统存在的危险性，评估突发事件发生的可能性以及可能导致的破坏或伤害程度，根据其风险大小，采取相应的安全措施，以达到系统安全的过程。危险辨识与风险评价的一般程序应包括以下几点：

1）准备。在进行危险辨识与风险评价之前，首先需要考虑预案要应对的可能紧急情况，要明确评价对象及其范围。同时收集相关法律法规、技术标准以及相关技术资料。

2）危险辨识。《国家突发公共事件总体应急预案》将突发公共事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四大类。在应急预案，尤其是专项预案和现场处置预案的编制过程中，应根据这四大类对不同类别的突发事件继续进行细分，针对更加细致的突发事件类别制定更具操作性的应急预案。

3）风险评价。在危险有害因素识别的基础上，应该根据实际需要选择合理的评价方法，对危险有害因素导致事故发生的可能性和事故后果的严重程度进行定性、定量评价，以确定事故可能发生的部位、频次、严重程度的等级及相关评价结果，并对风险进行等级划分，为风险干涉提供科学依据。

4）风险干涉。根据定性、定量评价结果，从应急管理的全过程出发，针对规划、运行和应急三阶段的特点，分别提出相应的风险干涉措施和建议。

6.1.3　应急能力评估

为了增强应急预案的实际操作性，需要对相关部门应对突发事件的能力进行评估，需要评估的内容包括以下几个方面：

1）人员的应急技能评估。应急预案编制小组应该明确普通职工与居民是否具有应对突发事件的特殊技能，并且根据自愿原则，要求所有合适的人员参与应急救援活动。

2）资源保障能力评估。考察事故区域内的物质资源是否可以有效应对识别的风险。管理人员可以考虑将坏、旧的设备或者需要增加的新设备纳入预算中。

3）应急响应能力评估。应急预案编制小组应该明确应急响应机构可以使用的资源，以及应对突发事件的计划。

4）组织机构评估。应急需要考虑三类组织机构：区域应急指挥中心、媒体中心和避难中心。

6.1.4　应急救援组织体系的建立

应急救援组织体系具体规定应急救援的反应组织机构、参加单位、人员及其作用；应急反应总负责人以及每一具体行动的负责人；事故区域以外能提供援助的有关机构；政府和其他相关组织在事故应急中各自的职责。

1）事故最初应急反应组织。事故发生的第一时间，应由当班主管临时担任应急总指挥，具体的应急反应行动由其他现场人员进行，组成最初的应急反应小组，直到规定的应急救援人员到达事故现场代替。预先明确职责分配，保证事故最初应急救援行动的有效性。

2）事故全体应急反应组织。在全体应急状态下，该区域应急总指挥员应该启动所有应急预案要求的行动，包括启动全体应急反应组织。

3）地方应急管理机构。地方应该建立地方应急管理机构，成员包括在应急准备、响应和恢复阶段处于领导地位的人员，也可包括预案编制小组的成员。

6.1.5　应急预案的编写

基本预案给出了对应区域的总体情况，整个基本预案的整体框架应包括以下几个方面：

1）基本预案的编写。基本预案描述整个地区应急预案的编写目的与背景，反映区域的基本情况，包括区域方位、应急管理组织的政策方针、权威指令以及基本的岗位与职责等。此外，危险分析和应急能力评估应作为现状的一部分包含在基本预案中。

2）应急预警与通信。在紧急情况或突发事件发生时首先需要报警，预案编制中应包括“报警与接报”部分。区域应急预案还应对各应急救援组织人员之间的通信联络方式和顺序做出规定，建立有效的应急通信系统。

3）应急响应行动。应急响应即事件发生后立即采取的应急措施或救援行动。预案中必须对应急响应程序做出明确规定，对应急救援行动做出具体详细的规定和说明。

4）应急恢复与事故调查。突发事件的影响得到初步控制后，为使生产、工作、生活和生态环境尽快恢复到正常状况而采取的各种行为。预案中应该编写较为详细的恢复计划和程序。

6.1.6　应急预案的评审与发布

应急预案编制单位或管理部门应当依据有关法律、法规、规章及其他有关应急预案编制标准的规范性文件，组织开展应急预案评审工作，取得政府有关部门和应急机构的认可。应急预案评审项目应包括基本应急预案评审应急功能设置评审、特殊风险管理和标准操作程序。

6.2　应急预案演练

应急预案编制单位应当建立应急演练制度，根据实际情况采取实战演练、桌面推演等方式，组织开展人员广泛参与、处置联动性强、形式多样、节约高效的应急演练。

6.2.1　应急预案演练的分类

（1）桌面演练

作为非正式演练活动，桌面演练在室内举行，主要针对预先设定的事故情景，以口头交谈的方式，按照应急预案中的应急程序，讨论事故可能造成的影响以及应对的解决方案，并归纳成一份简短的书面报告备案。

（2）功能演练

功能演练活动中测试和评价应急预案中单个或者某几个应急功能，可以在指挥中心内举行，也可同时开展小规模的现场演练，调动有限的应急资源，主要目的是针对特定的应急响应功能，检验应急救援人员以及应急救援系统的响应能力。

（3）综合演练

综合演练活动针对应急预案中全部或者大部分应急功能，检验、评价应急救援系统整体的应急处置能力，要求预案所涉及的部门都要参加，以检验它们之间相互协调的能力，检验各个组织在较大压力的情形下能否充分地调动现有的人力、物力资源来减小事故的后果严重程度以及确保公众的安全与健康。

6.2.2　应急预案演练的程序与内容

（1）应急预案演练准备

1）应急演练计划。应急预案演练计划须以当地法规政策和应急预案的要求为导向，由当地安全监督管理部门组织应急领域的专家根据应急工作的开展状况共同商讨、编制。应急演练计划的编制应遵循以下五项原则：第一，演练活动应至少每3个月举行1次，演练活动的类型和大小可不一；第二，在计划时应使用适当的演练活动组合，控制演练成本；第三，每个应急组织应按照其应急和危机管理程序所规定的需要、风险和目标来确定演练活动的类型；第四，若近期邻近地区常出现相类似的重大事故，本区域有必要举办针对性的演练活动；第五，应急人员经过培训后，需要以演练的方式检验其培训效果。

2）应急演练策划组。应急演练策划组必须由熟悉当地应急情况的人员组成，应对当地应急工作的开展和应急预案内容有一定认识和见解。演练策划组应包括五个小组：一是指挥组，主要负责整个演练策划工作任务和责任的分配、跟进工作进度、监督整个策划工作的进展和演练基本情况的通报工作；二是操作组，编制与演练相关的各项文件和负责演练前的培训工作；三是计划组，负责具体的事故情景设计；四是后勤组，主要负责落实演练过程中所需物料、设备、设施、服务的供给；五是预算组，负责制定演练经费预算和演练成本控制。

3）应急演练目标及范围。应急演练策划组应结合已建立的应急预案演练目标体系进行演练需求分析，分析本次演练需要重点解决的问题、演练水平和范围，然后在目标体系中选取本次应急演练的目标，确定本次应急演练的目标。

4）应急演练时间及演练场所。应急预案演练涉及的人员、部门较多，演练策划组应与国家以及地方政府有关部门、应急救援系统中的关键人员提前协商，共同确定演练的时间和地点。演练日期要保证足够的准备时间，演练场所应与可能发生事故的地点相一致。

5）应急演练方案编写。应急演练方案必须涵盖演练过程中的每一工作细节，演练方案的编写工作包括三部分：一是设计事故情景，对假想事故发生经过的叙述说明，要求参演人员对情景事件的更替和变化做出真实的应急反应，保证整个演练的紧凑进行。二是制定演练规则。对于有关演练和演练控制、参与人员职责、实际紧急事件、法规符合性、演练结束程序等事项做规定和要求。三是编写演练文件。演练策划组成员负责起草演练文件编写工作，对演练所模拟的事故情景进行详尽阐述，经演练策划组全体成员开会讨论、修改后定稿。

6）其他准备工作。应急预案演练准备阶段应做的其他准备工作还包括演练经费的筹集、演练资源的调用、参演人员培训、演练前基本情况通报和演练前现场检查。

（2）应急预案演练的实施

1）桌面演练。桌面演练采用会议讨论作为演练的实施方式；会议现场需设有一名主持人，负责把握演练进度和会场讨论气氛，主持人首先需要介绍演练的目的、范围、持续时间和应遵守的规则等关于本次演练的基本信息，然后对事故情景进行描述，之后提出一系列与事故情景处置相关的问题，要求参演人员作答和讨论，当所有演练内容完成后主持人可宣布结束演练。

2）现场演练。现场演练根据事前是否通知演练单位和人员，分为“预知”型演练与“非预知”型演练。一是“预知”型演练。演练策划组在演练开始之前将演练的具体安排告知参演的应急组织，演练总指挥、演练策划组应首先与各参演应急组织的负责人开一次短会，会议内容与演练前通报会的内容基本一致，然后由演练总指挥宣布演练正式开始，模拟人员即启动事故情景，各参演人员就位开始演练。二是“非预知”型演练。用接近“实战”的方式检验区域应急系统的应急能力。首先由演练总指挥按照应急救援预案启动正式的报警程序，标志演练的正式开始，随后演练模拟人员启动事故情景，应急中心通知各应急组织到指定的现场进行事故处理，在事先不知道是演练的情况下，各应急组织接到通知后迅速组织人员做出响应，奔赴现场抢险。只有在应急组织到达现场后，演练总指挥才告知这是一次演练并介绍演练的基本情况，然后再根据演练方案完成余下的演练内容。

6.3　应急预案评估

应急预案编制单位应当建立定期评估制度，分析评价预案内容的针对性、实用性和可操作性，实现应急预案的动态优化和科学规范管理。对应急预案的评估应分为两种情况：一种为前评估，在应急预案制定后，还未实施时对其制定情况进行评估分析；二是后评估，在应急预案实施后，借鉴项目管理中后评估的理论对其进行评估。

6.3.1　应急预案的前评估

（1）应急预案前评估的程序

应急预案编制完成后，预案编制主体应在广泛征求意见的基础上，组织专家力量对应急预案进行评估。应急预案的前评估应包括以下四个步骤：

1）评估准备。应急预案评估应做的准备工作包括：根据相关法律法规的要求，落实参加评估的单位或人员，成立预案评估组，将应急预案及有关资料在评估前一定时间内送达参加评估的单位或人员。

2）组织评估。应急预案编制单位组织召开评估会议，与会人员对应急预案进行讨论，提出修改意见。应急预案评估小组根据会议讨论情况，提出应急预案最终评估意见。

3）意见处理。预案编制单位应按照评估意见，对应急预案存在的问题以及不合适项的产生原因进行分析研究，对预案进行修订和完善。评估意见要求重新评估的预案，应按照要求重新组织评估。

4）实施备案。预案编制单位的应急预案经评估符合要求的，由单位主要负责人签署实施，同时主管部门备案。

（2）应急预案前评估的内容

应急预案评估包括形式评估和要素评估两个方面的内容。形式评估主要用于应急预案备案时的评估；要素评估主要用于预案编制单位组织的应急预案评估工作。应急预案评估应采用“符合”“基本符合”和“不符合”三种意见进行判定。对于“基本符合”和“不符合”的项目，应给出具体修改意见和建议。

1）形式评估。依据有关法律法规和行业规范，对应急预案的层次结构、内容格式、语言文字、附件项目等内容进行审查，重点审查应急预案的规范性和编制程序。应急预案形式评估表的评估项目包括封面、批准页、目录、正文、附件、装订和印刷，每一评估项目都有对应的评估内容及要求，最后一栏应是评估意见。

2）要素评估。依据国家有关法律、法规和有关行业规范，从合法性、完整性、针对性、实用性、科学性、操作性和衔接性等方面对应急预案进行评估。为细化评估，采用列表方式分别对应急预案的要素进行评估。评估时，将应急预案的要素内容与评估表中所列要素的内容进行对照，判断是否符合有关要求，指出存在的问题与不足。应急预案要素分为关键要素与一般要素，关键要素包括应急预案构成要素中必须规范的内容，涉及预案编制单位日常应急管理及应急救援的关键环节，具体包括危险源辨识与风险分析、组织机构和职责、信息报告与处置、应急响应程序与处置技术等要素。一般要素包括应急预案构成要素中可简写或省略的内容，具体包括应急预案的编制目的、编制依据、适用范围、工作原则、单位概况等要素。

6.3.2　应急预案的后评估

应急预案实施的后评估可借鉴项目管理中后评估的方法，对应急预案实施的后评估主要是对应急预案的实施过程和实施效果两个方面进行评估。

（1）过程评估

对于应急预案实施的跟踪评估即对应急预案过程进行的评估。应急预案的实施过程会影响到最终的实施结果，应从实施过程入手分析效果。在应急预案实施过程中出现的任何影响处置效果的问题都可以反馈回应急预案的制定中，分析是否由于制定过程中的问题导致应急预案实施过程出现问题。

1）接警以及出警的及时性。在突发事件发生后，根据预警信息，有关部门接警后要迅速出警。

2）操作过程的逻辑性。操作过程的逻辑性要求多个方案之间组合有效，各个步骤之间衔接及时，各个责任人应及时得到有效信息，并能迅速反应，采取行动。

3）应对者职责的明确性。应急预案的实施过程中，每个应对者应明确职责，得到明确的任务要求。

4）资源的充分性。当地资源布局不足时，需反馈回应急预案的制定中，重新评估资源的布局，并进行调整。

5）资源运送的及时性。若运送不及时，需要分析其原因是交通等偶然事件引起的，还是应急服务点的设置不合理，将存在的问题从后评估反馈回应急预案的制定中进行修正。

6）调整的灵活性。若在应对过程中某突发事件引发了其他类别的事件，应对过程转换的及时性也能说明应急预案制定的情况。(www.xing528.com)

（2）实施效果评估

项目实施效果评估是评估项目在实施后达到理想效果的程度。实施效果评估即从社会、经济和人民生命财产损失三个角度来分析突发事件造成的损失减少到最低程度的情况，分析发生突发事件后进行有效应对能够挽回的损失状况，从而反映出应急预案制定中存在的问题。

1）社会损失挽回情况。应急预案要尽可能地消除突发事件的发生对社会造成的负面影响，实施和宣传应急预案可以消除群众恐慌，从而稳定社会。同时，实施应急预案可以尽快消除突发事件对环境造成的损害，从而减轻社会损失。

2）经济损失挽回情况。突发事件造成的经济损失首先是直接经济损失，其次是应对突发事件消耗资源带来的损失，此外还有突发事件引起的间接损失。针对突发事件的发生导致的经济损失，实施应急预案，一方面遏制事件继续发展，减少损失，另一方面通过及时启动应急预案，在事件发展不太严重的时候进行应对，也可以节约对资源的消耗，以尽可能减少突发事件带来的经济损失。

3）生命财产损失挽回情况。突发事件的发生会威胁到人民生命财产安全，应急预案可以尽可能地挽救受到威胁的人，减少人民生命财产的损失。突发事件处置的首要原则是保护受灾群众的生命安全，在此基础上尽可能减少人民的财产损失。

6.4　应急预案修订

6.4.1　科学设计应急预案体系

从不同层级预案体系入手，对各部门各单位现有预案进行一定的调整，对交叉重叠内容较多的部分尝试进行合并，优化预案体系，加强突发事件应急处置中各单位间的联合预案制定。通过共同商讨，消除彼此工作盲点，促进对各单位应急工作开展的了解程度，制定有效合理的联合预案。同时完善信息共享平台，加强预案体系的信息化程度，将文字描述、细节图片和影像等具体信息发布于共享平台。通过加强信息沟通将各单位预案进行连接，针对部分单位到达突发事件现场需要花费时间这一问题，利用信息共享平台，由已到达现场的部门将现场即时情况准确告知正在赶来现场的部门及单位，在路途上进行突发事件处置方案的选择调整或制定，节省到达现场再进行了解现状开展分析工作的时间。

按照分级响应的划分，将通过部分地市级单位调动人力和物力即可进行处置的突发事件交由地方应急指挥部直接指挥各单位及部门开展应急处置，简化信息层层上报至顶端的程序，由更了解突发事件周边环境情况的地方应急指挥部结合实际开展应急管理和处置指挥工作，有效推动预案体系的运作。

预案编制部门以突发事件总体预案为总纲，进一步做好突发事件潜在风险的评估工作，并以此进一步完善各专项应急预案，进一步完善下属部门单位突发事件应急预案子预案，进一步完善企业各类突发事件应急预案。力求形成配套完善的整体统一的预案体系，做好突发事件的全面预防工作。此外，各预案与总体预案之间要形成良好衔接，提高突发事件应急体系的可操作性。预案编制部门应根据总体预案制定更具有指导性的实施办法、行动指南，进一步完善应急组织机构和人员的联系方式、应急物资储备清单、应急基地清单等信息。

6.4.2　规范应急预案制定程序

首先作为“应急预案制定前”阶段的风险评估和应急资源调查，特别是在制定专项预案或部门预案时，可成立预案制定前的评估小组，吸纳可能发生的突发事件涉及部门及单位的专业人员参与评估，提前做好减缓措施，将部分风险扼杀于致灾前，先预案一步降低突发事件发生的可能性。

其次是在“应急预案制定时”，应该由资源掌握较全面的上级部门或单位提供专家咨询途径，将制定的预案送至专家处进行评审，跨区域进行经验交流与探讨，将预案制定人员集合起来进行经验交流，解决预案制定中的问题，将对制定预案时的盲目性降至最低。

最后在“应急预案制定后”，注重应急演练和预案修订以检验应急预案，确保在处置突发事件时应急预案的准确指导。可在应急预案中附应急演练开展办法，进一步规范应急演练，对应急演练过程做好记录，集合参与演练的各部门和单位总结演练情况，形成经验，比对应急预案，完成应急预案的评估，将出现偏差部分及时调整。

综上所述，应进一步规范突发事件应急预案的编制程序，增加对突发事件潜在风险的识别和评估。风险识别是编制应急预案的基础，在编制应急预案前，应对突发事件潜在的所有可能风险进行全面系统地分析、认识与评价，识别出重要的潜在威胁类别、性质、区域及可能造成的后果，做最全面、最重级别的致灾因子预测。在编制预案过程中，应该建立风险评估机制，建立风险信息数据库，筛选或建立适用的突发事件风险评估指标体系，在风险识别的基础上，开展突发事件风险评估工作。此外，根据突发事件的不断发展变化，要及时重新进行风险分析及评估，并以此为依据进行突发事件应急预案的完善和修订。

6.4.3　提高应急预案管理人员素质

根据应急预案体系结构，应该加强与协作部门或相关单位的交流学习，将交流学习扩大范围，提高突发事件应急处置参与单位的互相了解，同时提高交流学习的成效。除了加强交流外，还需进一步注重人员的培训，一方面要让全体人员提高对应急预案的重视程度，另一方面要大力提高应急预案管理人员的专业素质。应该不定期开展应急预案专项培训，可以由预案编制小组或者邀请专家对应急预案进行具体讲解，同时在培训内容设置方面要不局限于业务知识，更多的是综合性培训，特别是预案管理人员除了有过硬的业务知识外，在应急管理中涉及的知识都要有所涉猎。还需要对参与突发事件现场处置的应急小组人员组织开展安全生产知识培训，在确保迅速开展应急处置的同时，保证自身在现场的安全。除了相关单位和部门的人员外，也可加强预案的社会普及程度。

在完善突发事件应急预案过程中，补充应急咨询专家库的选拔机制，建立健全应急管理专家信息档案，优化应急管理专家信息资源，根据需要建设不同类型的突发事件应急管理专家组及相应数据库，打造涵盖各种类、各专业的专家队伍体系。建立专家队伍管理制度，将专家参与应急管理的方式、途径、频次等以制度形式确定下来，并有计划地组织专家对突发事件潜在危险信息进行研判，分析预测安全形势，确实发挥出专家的辅助决策功能，不断提高突发事件的科学处置能力。此外，需要建立应急队伍监督考核机制。通过合理制定绩效考核模型，对应急管理体系各应急队伍应急管理工作进行考核，务必保证应急队伍培训、演练等工作落实到位，务必保证应急队伍在发生突发事件时有效参与应急处置工作。

7　队伍建设与物资保障能力

7.1　“第一响应人”队伍

“第一响应人”是指突发事件发生后，在第一时间内赶到现场，具有快速组织、指挥协调、专业处置能力，能够指挥现场民众徒手或利用简单工具开展抢险救灾的人员。如灾区当地的居民、警察、官员、消防人员、医护人员、志愿者等。

“第一响应人”的主要职责有五项：一是现场组织管理；二是埋压人员求助；三是作业安全评估；四是灾情收集上报；五是外界援助请求。

“第一响应人”队伍建设工作将由区政府应急办牵头，各个行业、部门、单位为主体，培养一批覆盖全区各重点行业领域以及街道、社区的“第一响应人”，在突发事件发生第一时间到达灾害、事故和突发严重疾病等突发事件现场，并能够提供现场应急救护，开展现场疏导、自救互救、信息收集等先期处置工作。

7.2　应急救援队伍

应急救援队伍应以全面贯彻落实科学发展观，保障社会和谐稳定、保卫公众生命财产安全为出发点，以“专业化与社会化相结合，立足实际、按需发展，统筹规划、突出重点”为原则，充分依靠法制、机制、科技和社会力量，落实和完善应急救援预案，建立和加强综合性应急救援队伍，全面提高全区应急救援综合能力。

建立“统一领导、协调有序、专兼并存、优势互补、保障有力”的应急救援队伍体系。立足经济社会发展对应急救援管理的实际需求，不断完善以应急救援指挥平台为核心，以公安消防部队为骨干力量，以各专业、专职和社会化应急救援队伍为补充，以应急救援专家为技术支撑，以应急救援综合训练基地、装备、信息等为基础保障的综合性应急救援队伍体系，应急救援能力满足本地区和重点领域突发事件应对工作需要。

耀州区坚持“立足实际、着眼长远、专兼结合、整体联动”的原则，不断加强应急队伍建设，积极探索创新，建立和完善了以公安消防大队为主体的耀州区综合应急救援大队。完善了抗洪抢险、森林防火应急分队、煤矿抢险、巡警大队和保安公司等专业应急救援队伍。持续加强学校、社区、农村等非专业应急队伍建设，为全区所有中小学校配备专职保安97名。在贫困户家庭招募生态护林队员300名，统一发放服装，并进行岗前培训。组建耀州区综合保障队伍（包括医疗、通信、电力、治安、交通、物资、道路运输、市政、环境、燃气）。组建社区应急响应队，在全区范围内开展“第一响应人”培训，全区形成了专职、兼职、志愿者队伍相结合的突发事件应急救援队伍体系。

区政府负责统筹规划、指导、督促相关类别、相关行业应急救援队伍建设工作。国土资源、城乡建设、交通、农业、水利、卫生、林业、气象、安监、环保、供电、供水、燃气、通信、地震等部门要按照本单位职责，组建或指导所管辖的企事业单位组建相应专业应急救援队伍，参与本地各类应急救援。主要职责：

国土资源部门：负责地质灾害应急救援工作，对灾情、险情进行应急调查，提出相应的防治措施，做好地质灾害防治知识宣传等工作。

城乡建设部门：负责建筑、市政设施抢修及建筑领域、城市公共设施等突发灾害事故的应急救援工作。

交通部门：负责公路、水路交通应急救援及交通领域突发灾害事故的应急救援工作。

农业部门：负责农业自然灾害的应急救援工作。

水利部门：负责防汛抗旱的应急救援工作。

卫生部门：负责各类突发事件的医疗救助及公共卫生领域突发灾害事件应急救援工作。

林业部门：负责森林火灾预防、扑救等应急救援工作。

气象部门：负责各类灾害事件的气象服务和保障及气象灾害的应急救援工作。

安监部门：负责安全生产突发公共事件的应急救援工作。

环保部门：负责突发性环境污染事件以及各类突发灾害引起的环境污染应急救援工作。

供电部门：负责各类突发灾害事件的电力设施抢修和供电系统灾害事故的应急救援工作。

供水部门：负责各类灾害应急救援的供水以及供水设施的维护、改造工作。

燃气部门：负责各类灾害事故的燃气线路抢险抢修应急救援工作。

通信部门：负责突发事件通信设施的维护、抢修工作。

地震部门：负责地震应急救援工作，并提供地震灾区震情、灾情信息的收集和分析。

各镇办要依托民兵、预备役人员、基层警务人员，组织保安员、医务人员、红十字救护员等有相关救援专业知识和经验的人员，组建同级综合应急救援队伍。

7.3　志愿者队伍

区应急办应发挥和调动社会各方志愿者的作用，组成志愿者应急救援队伍。基层政府、共青团和企业基层单位可建立由机关干部职工、民兵等组成的志愿者应急救援队伍，作为应急救援队伍力量的延伸和有效补充。确定一批有相关领域抢险救援能力和经验的单位和人员作为抢险救援后备队伍，并建立相关档案。

7.4　综合保障

7.4.1　信息与通信保障

1）信息系统。区安委会有关成员单位要逐步建立相关专业的突发事件风险管理信息系统并与区政府突发事件风险管理信息系统实现互联互通，为区应急工作规划、决策和指挥处置提供文字、电子、音像等基础材料和数据，并确保信息共享，通达快捷。

2）通信保障。当突发事件造成区域性通信瘫痪时，中国移动、中国联通、中国电信耀州公司应按其业务范围负责通信与信息保障，确保应急期间本行政区党、政领导机关通信信息畅通。

区应急办负责建立并维护本区应急通信数据库，保证信息畅通。通信数据库包括区直有关部门、各镇办（工业园区）、各级应急机构、应急专家和应急救援队伍的固定电话、传真、手机及其他联系方式等内容。

各镇办（工业园区）、区直有关部门、各类专业应急机构应明确参与应急活动的所有部门和人员的通信联系方式，并向区应急办备案。

3）信息保障。区应急办突发事件风险管理信息管理系统应包括全区重大危险源分布、现状等情况和应急救援力量的信息数据库等内容；各镇办（工业园区）、区直有关部门和单位风险信息相关情况应及时反映到区应急办，确保信息共享，随时调用。

区应急办负责收集、分析、处理和上报全区突发事件风险管理有关应急信息；各专业应急救援队伍和各镇办（工业园区）应急机构负责本行业、本区域相关信息的收集、分析和处理，并及时向区应急办报送突发事件风险管理工作信息和变更事项。

7.4.2　运输保障

由区交通局牵头，公安分局、交警大队等配合，建立健全突发事件现场交通管制等保障制度。

1）区公安交警部门负责落实现场交通管制等措施，保障应急救援道路畅通。

2）区交通部门负责调动各种交通工具，为突发事件发生地的应急处置需要提供交通运输保障。

3）根据应急工作需要，由交通、交警等部门设立应急救援特别通道，保证抢险救援车辆迅速通过。对受损道路及设施尽快组织抢修恢复，必要时可征用社会交通运输工具，确保应急抢险物资和人员能够及时安全地抵达事发地。

7.4.3　医疗卫生保障

按照“分级救治”原则，组织实施现场抢救、院前急救、专科治疗等阶段的救护措施。

区应急救护指挥中心（120）和急救医院负责应急处置工作中的院前急救工作；有关医院负责后续救治；区红十字会等群众性救援组织和队伍应积极配合专业医疗队伍，开展群众性卫生救护工作。

区疾病控制与卫生监督机构、各类医疗机构、出入境检验检疫部门及其他相关部门负责做好疾病控制和卫生防疫准备，严密组织和实施疾病监控。

发生较大以上突发事件后，区卫计局应快速组织医疗救护队伍到达现场，对伤员进行救治；采取有效措施防止和控制灾区传染病暴发流行。区市场监督管理局、环保局等部门要按照各自职责，及时检查、监测事故区的食品、空气、饮用水源、放射源等的安全情况。区卫计局负责迅速组织有关单位对突发事件影响地区提供的药瓶、试剂、医疗器械的质量进行监管。

在加强区应急救护指挥中心建设的基础上，各镇办（工业园区）应当加强辖区医疗卫生机构及急救服务网络建设，配备相应的基本医疗救治药物、技术、设备和人员，提高医疗卫生机构应对突发事件的救治能力，共同构成院前急救体系。

区卫计局负责全区公共卫生信息系统建设，准确掌握本区急救资源状况（院前急救、综合医院急诊科、急救队伍等），建立动态管理数据库，根据医疗救治和疾病预防控制机构资源分布、救治和处置能力等制定调用方案，负责检查各单位的应急准备和保障措施。

7.4.4　物资保障

1）建立应急救援物资储备、调拨制度。区应急办负责规划满足较大以上突发事件应急救援需要的物资储备，事发地人民政府负责应急救援行动时的基本物资保障。区政府负责应急物资保障方案的实施，落实应急货源和分销网络，建立应急救援设施、设备、救治药品、医疗器械及重要生活必需品等物资的储备、调拨制度，保证应急期间的物资需要和供给。

2）加强应急储备物资管理。区应急办负责全区应急救援物资储备的综合管理工作；区发改局、民政局等有关部门按照职能分工，负责基本生活用品的应急供应和储备管理，对各类物资及时进行补充和更新，建立与其他有关地区的物资调剂和供应渠道，以备物资短缺时的迅速调入，必要时，可根据有关规定征用社会物资资源。

7.4.5　资金保障

1）突发事件应急救援经费原则上由所在地单位承担，在应急处置过程中未能及时支付的费用，事后由所在地单位支付。对于无力承担的，由所在地人民政府依照有关规定解决。

2）区人民政府每年安排一定数量的突发事件风险管理预备费和应急处置专项资金，并纳入区政府财政预算，确保突发事件应急处置工作的资金需要。

3）发生较大、重大、特别重大突发事件时，要报区政府请求市级应急预备费或应急处置专项资金用于应急和善后处理。

4）对受突发事件影响较大的企事业单位和个人，相关镇办（工业园区）和区直有关部门应及时研究提出相应的补偿或救助政策报区政府同意。对因应急处置征用的物资、设备、交通运输工具和劳工补偿费用要及时支付，优先办理，不得拖欠。

5）鼓励公民、法人和其他组织为应对突发事件提供财务捐助，区委、区政府对为应对突发事件做出突出贡献的公民、法人和其他组织予以表彰。

6）应急管理专项资金和物资的分配使用，必须接受监察、审计、财政、应急管理等部门的监督检查。

7）法制保障。各镇办（工业园区）和区直有关部门应当认真贯彻执行预防和处置突发事件的法律法规和规章制度；对已识别出的风险隐患要加强管控，对发现的安全生产事故隐患要责令相关单位进行整改；要不断完善各级责任追究制度，对执法违法、失职渎职、徇私舞弊的，坚决依法追究其法律责任。

8　工作保障与成果运用

8.1　计划准备

1）继续开展风险识别与风险评估工作。根据已识别出的风险特性，查找本区域内风险类别相同但仍未发现的风险，将风险登记在册，完善全区风险管理信息。

2）继续做好风险控制与风险应对工作。针对已登记在册的风险，要加强风险管控工作，定期定量进行风险监测，及时上报风险信息，形成动态化管理。同时要加强风险应对工作准备，熟练掌握风险应对流程，确保突发事件发生后应急工作能有序开展。

3）继续完善应急预案体系。根据已掌握的风险特征，针对主要存在的问题，设置模拟场景进行应急演练。在演练过程中发现问题、查找问题；在演练完后总结经验，提出改进建议并优化预案，进一步完善应急预案体系。

4）继续做好应急救援工作的各项准备。要提前制定工作方案，明确工作流程、进度和责任，搭建好领导班子，明确风险管理责任领导、具体负责部门和责任人，做好本区域、本行业、本单位工作动员工作。还要与有关专家和专业机构做好沟通联系，提供各项必要物资和经费保障。

5）继续加强风险信息管理工作。要准备好相关手册、表格等资料，加强数据资料的使用和管理，建立统一的风险信息管理、发布和保密制度，实现区级风险信息共享和应急救援资源共享。

8.2　风险隐患的统计报告

在风险识别与登记、风险评估、风险控制工作中录入陕西应急数据填报系统的各类信息，全部通过陕西应急数据填报系统逐级报送，并由系统按区域和行业两条线自动汇总至区政府和相关行业部门，最终汇总形成全区的风险管理信息数据库。

8.3　信息公开

根据《突发事件应对法》对突发事件的发布做出的明确规定。耀州区对突发事件信息发布做出以下要求：

1）监测预警阶段。区政府应当根据有关法律、行政法规和国务院规定的权限和程序，发布自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件即将发生或者发生的可能性增大时相应级别的警报；定时向社会发布与公众有关的突发事件预测信息和分析评估结果，并对相关信息的报道工作进行管理；及时按照有关规定向社会发布可能受到突发事件危害的警告，宣传避免、减轻危害的知识，建议、劝告；公布咨询电话。同时应当根据事态的发展，按照有关规定适时调整预警界别并重新发布。

2）应急处置与救援阶段。履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府，应当按照有关规定，统一、准确、及时发布有关突发事件事态发展和应急处置工作的信息。

3）法律责任。未按规定及时发布突发事件警报、采取预警期的措施，导致损害发生的或不服从所在地人民政府及其有关部门发布的决定、命令或者不配合其依法采取的措施，构成违反治安管理行为的单位或个人，由公安机关依法给予处罚。

4）信息的保密性。不得泄露党和国家机密，没有新闻发布工作任务的部门和个人，不得违反规定擅自对外发布消息。对擅自对外发布消息造成严重后果的，应依法追究有关人员的责任。

5）及时发布。力争在第一时间发布准确、权威的信息，以稳定公众情绪，最大限度地避免谣言的产生、减少公众疑虑和境外媒体的负面报道，掌握舆论引导的主动权。

8.4　成果运用

1）辅助政府科学决策。实施重大项目或重大决策前，及时发现可能存在的风险，通过开展行业和区域风险管理，提高对突发事件发生可能和损害后果的预见性，防患于未然。

2）实现风险全过程动态管理。通过开展风险识别、评估、监测、更新和控制，消除或降低突发事件发生的可能性，遇到难以避免的风险，及时发布预警信息，规避突发事件造成的损害。

3）强化应急保障准备。通过掌握风险信息，有针对性地加强包括决策、指挥、调度、处置、救援、物资、队伍、信息在内的各项应急保障和准备，有效应对随时可能发生的突发事件。

4）优化应急预案演练。针对存在的各类风险，优化已有应急预案，科学编制新的应急预案，细化各项预防和处置措施，并有针对性地开展专项演练和盲演、无脚本演练等。

5）差别配备应急资源。根据不同类型、不同等级的风险，有重点、有差别地配备、整合各类应急资源，建立科学合理的应急资源分配机制，实现资源最优配置和效益最大化。

6）提升防灾减灾意识。根据存在的各类风险，有针对性地开展宣传教育，重点对处于风险影响范围的人群加强宣传教育，充分利用各种媒体大力加大宣传力度，提高公众防范意识。

9　附则

9.1　制定与解释

本指南由区政府应急办制定，并负责解释和修订。

9.2　使用说明

尚未建立风险识别与登记、风险评估行业标准和方法的各镇、街道办，有关部门和有关单位可以参考本指南，结合实际制定本行政区、本行业、本单位风险管理实施细则和工作规范，以及本行政区、本行业、本单位风险管理相关图表。

已经建立行业风险评估方法和标准的风险，可以继续按现有行业评估标准和方法开展风险评估，但必须根据本操作手册相关内容，统一风险名称、风险类别和风险等级，实现行业信息系统与全区风险管理数据库的信息对接。

10　风险评估工具及说明

突发事件风险评估工具主要包括突发事件风险列表（表1）、风险信息采集表（表2）、损害后果计算表（表3—表20，含系列损害临界值标准表）、发生可能性分析表（表21）、风险矩阵图（图3）、风险评估登记表（表22）、风险防控措施表（表23）、风险变化情况表（24）等。其在评估各阶段的使用情况，如图2所示。

图2　风险评估工具各阶段使用情况图

表1　突发事件风险列表

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表2　风险信息采集表

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表3　损害后果计算表

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为便于对风险损害后果进行分级，在构建风险损害参数体系的基础上，需要对每个参数设定临界值。临界值也采用五级制分类进行描述和度量。

（1）评估领域——人

突发事件对人这一领域所造成的损害主要用四个参数进行衡量，包括死亡人数（M1）、受伤人数（M2）、暂时安置人数（M3）和长期安置人数（M4），每个参数5级临界值如表4所示。

表4　人的损害参数临界值度量表

死亡人数是指因突发事件而遇难（包括经法定程序宣布死亡）的人数。受伤人数是指因突发事件而受伤，需要接受医生或医疗机构治疗的人口。暂时安置人数是指因突发事件而需要暂时（7天以下）转移安置或紧急疏散（事后可以返回原住所居住），或只需在原住所给予相应救助的人口。长期安置人数是指因突发事件而失去住所，需要在原地或异地重建住所的人口。

（2）评估领域——经济

突发事件对经济这一领域所造成的损害主要用四个参数进行衡量，包括直接经济损失（E1）、间接经济损失（E2）、应对成本（E3）和善后及恢复重建成本（E4），每个参数5级临界值如表5所示。

表5　经济损害参数临界值度量表

直接经济损失是指突发事件造成的房屋及室内外财产、基础设施和三次产业损失的总和，主要包含房屋损毁的损失，财产损失，农业、工业、服务业等三次产业损失，水、电、气、交通、通信等基础设施破坏损失。间接经济损失是指突发事件造成所有间接经济损失的总和。间接经济损失主要包括农业、工业、服务业三次产业中断造成的经济成果损失，水、电、气、交通、通信等基础设施中断造成的损失，商业中断的税收损失等。应对成本是指现场处置突发事件所产生的各种费用的总和。应对成本包括人工、物资、运输、医疗药品、消毒防疫、埋葬、废墟清理及人员搬迁暂住、救援人员食宿保障等费用。善后及恢复重建成本是指突发事件的威胁和危害得到控制或者消除后，补偿、救助、恢复、重建等所需的各种费用的总和。

（3）评估领域——社会

突发事件对社会这一领域所造成的损害主要包括社会生活中断（S1）、政治影响（S2）、社会心理影响（S3）和社会关注度（S4）4个参数，每个参数的临界值度量分别如下表所示。

1）社会生活中断（S1）。社会生活中断是指突发事件对公众正常生活秩序的影响。社会生活中断主要体现在学生不能正常上学，工作人员不能正常上班，群众不能正常参加文化、体育、医疗、购物等活动，公众因道路不通或者缺乏公共交通而不能外出等方面。该参数从持续时间与影响人数两个方面进行衡量，具体参数临界值如表6所示。

表6　社会生活中断参数临界值度量表

备注：社会生活生活中断是指突发事件对公众正常生活秩序的影响，该参数从持续时间与影响人数两个方面进行衡量。

2）政治影响（S2）。政治影响是指突发事件对政府运行的影响。该参数从影响持续时间与影响指标数量两个方面进行衡量。影响包括：①影响政府工作人员正常工作秩序；②影响群众对政府的信任；③影响政府对社会的管理；④影响公共秩序与安全；⑤影响公民自由与权力；⑥影响社会公德；⑦媒体负面报道；⑧其他不利影响。出现两个以上影响指标，确定持续时间时取最大值，具体参数临界值如表7所示。

表7　政治影响参数临界值度量表

备注：政治影响是指突发事件对政府运行的影响，该参数从影响持续时间与影响指标数量两个方面进行衡量。出现两个以上影响指标，确定持续时间时取最大值。

3）社会心理影响（S3）。社会心理影响是指突发事件对大众心理的影响，该参数从影响程度与指标数量两个方面进行衡量。影响指标包括：①对风险事件缺乏认识导致的焦虑；②对风险事件缺乏判断导致的盲目从众；③对受影响群众采取相关行动导致的恐慌；④对政府采取的应对措施不理解；⑤对政府能够有效应对风险事件的不信任；⑥其他不利影响。出现两个以上影响指标，确定影响程度时取最大值，具体参数临界值如表8所示。

表8　社会心理影响参数临界值度量表

4）社会关注度（S4）。社会关注度是指社会对突发事件关注的程度。社会关注度高低主要体现在突发事件发生后，公众通过互联网、手机、电视、电台、报纸杂志、交谈交流等渠道对该事件关注的范围和时间的长短。该参数从持续时间与关注范围两个方面进行衡量，具体参数临界值如表9所示。

表9　社会关注度参数临界值表

（4）评估领域——保障

突发事件对社会保障这一领域所造成的损害主要包括基础设施中断（S1）和生活保障中断（S2），每个参数的临界值度量如下表所示。

1）基础设施中断（S1）。基础设施中断是指突发事件造成供水、电力、燃气、道路交通、通信的中断。该参数从指标数量与影响程度两个方面进行衡量。影响指标包括：①供水；②电力；③燃气；④道路交通；⑤通信。出现两个以上影响指标，确定影响程度时取影响因素最大值。具体见供水、电力、燃气、交通、通信中断影响程度参数表，具体参数临界值如表10所示。

表10　基础设施中断参数临界值度量表

备注：影响指标包括供水（表11）、电力（表12）、燃气（表13）、道路交通（表14）、通信（表15）。出现两个以上影响指标，确定影响程度时取影响因素最大值。

表11　供水中断参数临界值度量表

备注：供水中断是指突发事件造成供水中断的时间及受影响的人数。该参数从供水中断的时间与影响人数两个方面进行衡量。

表12　电力中断参数临界值度量表

备注：电力中断是指突发事件造成电力中断的时间及影响人数。该参数从电力中断的时间与影响人数两个方面进行衡量。

表13　燃气中断参数临界值度量表

备注：燃气中断是指突发事件造成燃气中断的时间及影响人数。该参数从燃气中断的时间与影响人数两个方面进行衡量。

表14　道路交通中断参数临界值度量表

备注：道路交通中断是指突发事件造成道路交通中断时的时间，轨道、航空等交通方式除外。

表15　通信中断参数临界值度量表

备注：通信中断是指突发事件造成通信中断。该参数从影响人数、中断时间和影响范围三个方面进行衡量。影响人数和中断时间不在同一标准时，按高标准确定参数等级。
当影响人数和中断时间不在同一标准，如影响人数小于3万人、中断时间20分钟时，则按高标准“3（含）—10万人或中断时间在20（含）—60分钟内”一栏确定参数等级。

2）生活保障中断（S2）。生活保障中断是指突发事件造成食物和医疗中断服务。该参数从中断时间与影响人数两个方面进行衡量。当食物中断时间和医疗中断时间不在同一标准，如食物中断12小时以内，医疗服务中断时间3小时，则按高标准“食物中断24（含）—36小时或医疗服务中断3（含）—6小时内”一栏确定参数等级，具体参数如表16所示。

表16　生活保障中断参数临界值度量表

备注：生活保障中断是指突发事件造成食物和医疗中断服务。该参数从中断时间与影响人数两个方面进行衡量。影响人数和中断时间不在同一标准时，按高标准确定参数等级。

（5）评估领域——环境

突发事件对环境这一领域所造成的损害主要包括保护区破坏（E1）和生态破坏（E2），每个参数的临界值度量如下表所示。

表17　保护区破坏参数临界值度量表

备注：保护区破坏是指突发事件对保护区（自然保护区、世界文化和自然遗产地、风景名胜区、森林、公园、湿地等）的破坏。该参数采取保护区受损面积与自身面积的比重来确定。

表18　生态破坏参数临界值度量表

备注：生态破坏是指因突发事件造成对水域、土地和大气等生态环境的破坏，该参数从影响程度与指标数量两个方面进行衡量。影响指标包括：①水域；②土地；③大气破坏。出现两个以上影响指标，确定影响程度时取最高值。具体见水域、土地、大气参数临界值参数表19和表20。

表19　水域、土地破坏参数临界值度量表

备注：水域影响是指因突发事件而遭到破坏的表面水域或海里的生存空间（河、运河、溪流、湖及池塘等）。土地影响是指因突发事件而遭到破坏的耕地、林地、草地、工业用地、城市用地等，保护区内的土地影响除外。

表20　大气破坏参数临界值度量表

备注：大气影响是指因突发事件而引发的大气污染。该参数从有毒气体超标倍数与疏散人数或中毒人数两个方面进行衡量。疏散人数和中毒人数不在同一标准时，按高标准确定参数等级。

表21　风险发生可能性分析表

续表

图3　风险矩阵图

表22　风险评估登记表

说明：“单位名称”一栏填写各项工作的具体实施单位。

表23　风险防控措施表

表24　风险变化情况表

说明：1.变化情况分为等级降低、等级提高、新增、已消除和未变更5种情况填写。
2.对于等级降低、等级提高和已消除的风险，分别填写原结果和更新结果；
对于新增风险，只填写更新结果不填写原结果；对于未变更风险，只填写原
结果不填写更新结果。

风险评估过程中，辖区重点区域及危险源等的风险信息采集是基础，风险信息过程一般通过调查问卷进行采集，调查问卷的示例如下：

铜川市耀州区××风险信息采集调查问卷

11　相关概念及术语解释

1）风险的定义。风险是一种科学术语，在不同的语境下有不同的含义。目前，学界上对风险尚没有统一的定义。参照风险管理术语国家标准，借鉴国际国内理论研究成果，结合应急管理工作实践，突发事件风险管理中所指的“风险”，一是指引发某种特定突发事件发生的概率，二是导致该突发事件发生后可能产生的损害后果，两者共同决定了风险的危险程度。

2）风险的分类。根据突发事件分类标准，风险可分为自然灾害风险、事故灾难风险、公共卫生事件风险和社会安全事件风险。根据风险变化情况，风险可分为存量风险和增量风险。存量风险是某一时间内已经存在的风险，增量风险则是在一段时期内增加的风险。

3）风险与隐患。按照国家安全生产监督管理总局《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》，隐患是指生产经营单位违反安全生产法律、法规、规章、标准、规程和安全生产管理制度的规定，或者因其他因素在生产经营活动中存在可能导致事故发生的物的危险状态、人的不安全行为和管理上的缺陷。风险往往是可能存在的危险，隐患往往是已经存在但尚未导致损害后果的危险。隐患是一种风险，但风险不等同于隐患，风险的范畴比隐患更广，当风险达到一定程度时可能演变为隐患，甚至直接引发突发事件。

4）风险管理。风险管理是指通过对突发事件风险采取识别与登记、风险评估、风险控制与应急准备等措施，消除或降低突发事件发生的可能性和造成危害的可能性，或减少突发事件所造成的损害后果，以最小成本获得最大安全保障的长期管理活动。

5）灾害风险。灾害风险是由于致灾因子、暴露和脆弱性结合下的可能损失，其中致灾因子发生的可能性和不确定性，致使灾害风险造成的损失具有不确定性，人类社会对脆弱性又有很大的影响，从而影响可能损失的大小。

风险=致灾因子×脆弱性

风险=概率×损失

风险=概率×结果

6）风险管理。风险管理是指个人、家庭、组织或政府对可能遇到的风险进行识别、分析和评估，并在此基础上对风险实施有效的控制和妥善处理风险损失的后果。事实上，由于风险无处不在，任何力图降低风险水平和规避风险的人类行为都可以称为风险管理。

7）灾害风险管理。灾害风险管理是一个系统过程，即通过用行政命令、机构和工作技能与能力实施战略、政策和改进的应对力量，以减轻由致灾因子带来的不利影响和可能发生的灾害。具体来说，灾害风险管理是利用各种手段，通过实施防灾、减灾和备灾活动及措施，提高灾害防范应对能力，避免、减轻或者转移致灾因子带来的不利影响和降低致灾可能性的系统过程。灾害风险管理贯穿于整个灾害发生、发展的全过程。

8）风险管理作用。它主要包括风险管理是应急管理的“关口前移”；风险管理是更优化的管理策略；风险管理在更基础层面实现“标本兼治”。

9）专家和专业机构。风险管理工作中的专家，是指在某领域学术、技艺等方面有专门技能或专业知识的人员，或精通某学科、技艺的专业人士。本行业、本辖区、本领域工作经验丰富的人员，也可界定为专家。风险管理工作中的专业机构，是指依法设立并取得相应资质，利用专业技术知识，提供专业、信息、技术等方面服务的机构或组织。此外，具有风险管理相关专业技术力量的高等院校、科研机构等也属于专业机构的范畴。

10）基层组织。风险管理工作中的企事业单位，是指各类事业单位和法人、非法人企业，包括各类公有企业和非公有企业。风险管理工作中的基层组织，包括行政村、城市社区、各类基层社会团体等。